Relacje między samorządową legislatywą a egzekutywą różnią się w zależności od tego, czy patrzymy na gminę, czy też powiat bądź województwo samorządowe. Do bardziej obrazowego przedstawienia tego zagadnienia możemy zastosować pewną uproszczoną analogię do systemów sprawowania rządów, które znamy z państw współczesnych.
Gminy – w stronę systemu prezydenckiego
Władza w samorządzie gminnym ulegała największym przeobrażeniom spośród innych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce. W 1990 roku, konstruując ustrój gmin, oparto się na rozwiązaniach szczebla krajowego. Rada gminy, podobnie jak parlament, wyłaniała kolegialny organ władzy wykonawczej, jakim był zarząd. Jego pracami kierował, w zależności od rodzaju gminy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który był primus inter pares. Jednak w wykonywaniu zadań własnych zarząd podlegał wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). W efekcie wykreowało się coś na kształt systemu parlamentarno-gabinetowego, w którym organ wykonawczy uzależniony był od organu stanowiącego. Miało to swoje konsekwencje polityczne. Aby powołać zarząd gminy, a także, by mógł on bez przeszkód funkcjonować, w radzie musiała się wytworzyć odpowiednia większość. Zarząd odzwierciedlał więc układ sił politycznych, które zostały wybrane w wyborach powszechnych do rady gminy. Dzięki temu system był spójny i przynajmniej w założeniu odporny na ewentualne konflikty wrogo nastawionych do siebie organów. W praktyce jednak społeczności lokalne zaczęły utożsamiać władzę w samorządzie z konkretną osobą, która zgodnie z ustawą kierowała bieżącymi sprawami gminy i reprezentowała ją na zewnątrz (K. Dzieniszewska-Naroska, Relacje między organem wykonawczym i stanowiącym gminy w sytuacji ostrych konfliktów politycznych, [w:] A. Gołębiowska, P. B. Zientarski (red,), Funkcjonowanie samorządu terytorialnego – uwarunkowania prawne i społeczne, Kancelaria Senatu, Warszawa 2016, s. 79–89).
Pod koniec trzeciej kadencji rad gmin zdecydowano się głęboko zreformować dotychczasowy ustrój samorządu lokalnego. Z końcem 2001 roku, w uzasadnieniach do projektów ustawy wprowadzającej bezpośredni wybór władzy wykonawczej w gminach, posłowie PO i SLD argumentowali swoje propozycje koniecznością usprawnienia zarządzania gminą. Optymistycznie zakładano, że nowy układ sił wykreuje pomiędzy lokalną legislatywą a egzekutywą relacje kooperacyjne, gdyż wójt, burmistrz lub prezydent miasta, chcąc działać skutecznie, będzie musiał zbudować odpowiednie zaplecze polityczne w radzie. W efekcie tych zmian, po wyborach jesienią 2002 roku, system rządów w gminach można określić jako prezydencki. Dwa ośrodki władzy posiadające silny mandat demokratyczny, bo pochodzący bezpośrednio od suwerena, musiały zacząć na nowo układać swoje stosunki polityczne. W takim systemie w sytuacji występowania kohabitacji kluczowe jest istnienie sprawnego mechanizmu hamowania i równoważenia (checks and balances). Jeżeli działa on źle, wówczas pojawiają się patologie w sprawowaniu władzy w gminach. Ich liczne objawy mogliśmy obserwować w ciągu ostatnich dwudziestu lat.
Powiaty i województwa – bliżej systemu parlamentarno-gabinetowego
Relacje pomiędzy władzą uchwałodawczą i wykonawczą w powiatach oraz województwach samorządowych bardziej przypominają system parlamentarno-gabinetowy. Główna różnica w tej analogii odwołującej się systemu rządów w państwie jest taka, że na wspomnianych szczeblach samorządu terytorialnego egzekutywa nie ma charakteru dualistycznego. Nie ma więc „prezydenta”, który bierze udział w powoływaniu i odwoływaniu „rządu” powiatowego lub wojewódzkiego. Jest natomiast władza wykonawcza w postaci ciała kolegialnego – zarządu powiatu i zarządu województwa – na czele którego stoi primus inter pares, odpowiednio starosta i marszałek województwa.
Analogia do systemu parlamentarno-gabinetowego sprawdza się jednak w przypadku mianowania zarządu powiatu i województwa oraz odpowiedzialności jego członków. Podobnie jak na poziomie krajowym, także w tym przypadku przedstawiciele lokalnej oraz regionalnej egzekutywy muszą cieszyć się poparciem większości członków samorządowych legislatur. Poprzez dokonanie wyboru starosty i marszałka, a na ich wniosek pozostałych członków zarządów, rada powiatu i sejmik województwa wyrażają akceptację składu egzekutyw, a poprzez to także ich programu politycznego.
Wybrany już zarząd powiatu i województwa, tak jak w systemie parlamentarno-gabinetowym, ponosi odpowiedzialność polityczną przed samorządowymi „parlamentami”. W przypadku powiatu oraz województwa władza wykonawcza może więc zostać obalona albo poprzez nieudzielenie absolutorium (art. 30 ustawy o samorządzie powiatowym, dalej: usp, i art. 34 ustawy o samorządzie województwa, dalej: usw), nieudzielenie wotum zaufania po przedstawieniu raportu o stanie powiatu (art. 30a usp) i województwa (art. 34a usw), odwołanie starosty lub marszałka z jakiejkolwiek innej przyczyny niż dwie wcześniej wymienione (art. 31 usp i art. 37 usw). Odpowiedzialność indywidualną mogą ponosić także członkowie zarządów powiatu i województwa, których odpowiednio rada powiatu i sejmik województwa mogą odwołać, ale tylko na wniosek starosty (art. 31 ust. 3 usp) i marszałka województwa (art. 37 ust. 4 usw). Ten element wprowadza do systemu rozwiązania z modelu kanclerskiego, który nadaje szefowi egzekutywy silną pozycję m.in. poprzez podporządkowanie mu pozostałych członków gabinetu.
Betonowanie władzy
Konkretyzując rozważania o władzy w samorządzie, w Polsce od 2002 roku mamy więc 2477 systemów prezydenckich w gminach, zaś od 1998 roku 380 systemów parlamentarno-gabinetowych w powiatach i 16 podobnych systemów w województwach. Przy takiej skali występowania różnych systemów rządzenia w samorządzie mamy zatem bogaty materiał empiryczny, aby podjąć próbę zidentyfikowania dysfunkcji sprawowania władzy lokalnej i regionalnej.
Skoro modele krajowych systemów władzy posłużyły nam do zobrazowania relacji między egzekutywą i legislatywą w samorządzie, to można przyjąć, że również występujące tam problemy można spróbować odnieść do poziomu gmin, powiatów i województw. Jednym z takich problemów jest zjawisko „deparlamentaryzacji polityki” lub też fuzji legislatywy i egzekutywy (Agnieszka Dudzińska w interesujących badaniach nad procesem legislacyjnym w polskim parlamencie wspomina o fikcji podziału władz objawiającej się jednością władzy ustawodawczej i wykonawczej, A. Dudzińska, System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2015). Sprowadza się ono do tego, że parlamenty, w naszym przypadku rady i sejmiki, abdykują z wykonywania funkcji kontrolnej wobec władzy wykonawczej. Powodem tego jest prosta(cka) logika sprowadzająca się do tego, że jeżeli mamy swoich ludzi w rządzie, to należy im wszelkimi sposobami pomagać, aby w tym rządzie pozostali. Opacznie rozumiana lojalność polityczna bierze górę nad jakością sprawowanej władzy.
Jak łatwo się domyślić, taka postawa rzutuje na wykonywanie innych funkcji. Legislatywy stają się „maszynkami do głosowania” prawa przygotowywanego głównie przez władzę wykonawczą. Jeżeli szef władzy wykonawczej jest „nasz”, to nie ma potrzeby prezentować innych stanowisk wobec ważnych kwestii społecznych i gospodarczych. Słabnie przez to przejrzystość procesu decyzyjnego i legislacyjnego. Z kolei z perspektywy władzy wykonawczej poszukiwanie niezbędnego poparcia dla realizowanych polityk nie wymaga wysiłku, a tam, gdzie pojawią się pytania lub, co gorsza, wątpliwości, opór gasi się groźbami lub przekupstwem politycznym.
Tak zarysowane zjawisko fuzji legislatywy i egzekutywy może przywoływać niektóre obrazy z podwórka krajowego. Jednak mechanizmy te są na tyle trwale zakodowane w genotypie polityki, że ich cechy możemy odnaleźć także na poziomie samorządu terytorialnego.
Aby ocenić na ile władza wykonawcza zdominowała władzę uchwałodawczą w „prezydenckich” systemach władzy w gminach, potrzebujemy sprawdzić jak działa system checks and balances. O jego skuteczności więcej mogą nam powiedzieć dwa wskaźniki – referenda odwoławcze wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz liczba gmin, w których w danych wyborach nie zarejestrowano żadnego kandydata na wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Referenda odwoławcze organów wykonawczych gminach w latach 2006–2021
Ocenę danych dotyczących referendów odwoławczych organu wykonawczego w gminach można podzielić na dwa okresy. W kadencji 2006–2010 wskaźnik sukcesu referendów był dość wysoki – jedna piąta wszystkich referendów zakończyła się usunięciem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W kolejnej kadencji nastąpiła więc erupcja wykorzystywania tego instrumentu (wzrost aż o 84 proc.). Okazało się jednak, że osiągnięcie sukcesu w tych inicjatywach nie jest takie proste. Odsetek referendów wiążących spadł do poziomu 13 proc. Drugi okres, który rozpoczął się od 2014 r. i trwa obecnie, pokazuje, że wskaźnik sukcesu pozostał w okolicach 13 proc., radykalnie zaś spadła liczba referendów odwoławczych.
Porównanie tych dwóch okresów pozwala postawić tezę, że organy władzy wykonawcze znalazły sposób na ograniczenie ryzyka odwołania i zablokowania systemu checks and balances w gminach. Tym kluczem do systemu są niska frekwencja oraz dostęp do strategicznych zasobów (M. Bójko, Referendum wygrywa się przez niską frekwencję, siecobywatelska.pl, 28 lipca 2021, siecobywatelska.pl/referendum-wygrywa-sie-przez-niska-frekwencje).
Aby referendum było ważne, musi w nim wziąć udział nie mniej niż 3/5 liczby uczestniczących w wyborze odwoływanego organu. Dla ostatecznego wyniku referendum nie są więc kluczowe osoby, które zagłosowały za, ale te, które w ogóle nie poszły do urn. Z punktu widzenia nakładu środków łatwiej jest przekonać tych drugich niż pierwszych. Biorąc pod uwagę, że w mniejszych gminach wójt lub burmistrz jest głównym i stabilnym pracodawcą, osoby pracujące w gminnych i miejskich instytucjach, ale także ich rodziny, bojąc się konsekwencji nie pójdą do referendum.
Na frekwencję wpływa także informacja. Formalnie o referendum informować ma urząd gminy. Kierownikiem urzędu gminy jest wójt lub burmistrz. Można więc wywnioskować jak dużą przewagę uzyskuje on już na starcie.
Wskaźnik liczby gmin, w których w danych wyborach nie zarejestrowano żadnego kontrkandydata na wójta, burmistrza i prezydenta miasta, obrazuje inną potencjalną dysfunkcję systemu checks and balances, mianowicie brak wymiany kadr. Tego typu gmin w 2006 roku było 274, w 2010 roku – 302, w 2014 roku – 247, zaś w 2018 r. 331. Stanowiły one 10–13 proc. wszystkich gmin w Polsce.
Innym wskaźnikiem, który może obrazować omawianą dysfunkcję systemów władzy w JST jest liczba gmin, w której wynik wyborów rozstrzygnął się już w pierwszej turze. W 2006 r. takich gmin było 1633, w 2010 r. – 1741, w 2014 r. – 1586, w 2018 – 1826 (źródło: obwieszczenia PKW z lat 2006–2018). Należy jednak pamiętać, że wśród tych gmin są też takie, gdzie pretendenci pokonali inkumbentów.
Biorąc pod uwagę silną personalizację władzy sprawowanej przez wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast, bazującą na cechach osobistych, która podbudowana jest dodatkowo przez szeroki dostęp do zasobów gminy, w kolejnych wyborach takie osoby startują z pole position. Często ta premia na starcie zniechęca kontrkandydatów do rywalizacji. W efekcie wytworzyła się grupa wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, która piastuje stanowiska od kilku kadencji.
W przypadku systemów parlamentarno-gabinetowych w powiatach i województwach samorządowych zanikanie podziału między egzekutywą i legislatywą objawia się w różnym poziomie legitymizacji personalnej członków obu władz. O ile w momencie objęcia władzy przez radnych powiatowych i wojewódzkich ich legitymizacja jest silna (pomijając frekwencję, pochodzi wszak z wyborów bezpośrednich), o tyle w trakcie sprawowania władzy pozytywny stosunek członków społeczności lokalnych przesuwa się bardziej w stronę zarządów oraz osób nimi kierujących. Brakuje badań w tym zakresie, ale z dużym prawdopodobieństwem można zakładać jakie byłyby odpowiedzi na pytania: „Czy wiesz, kto jest starostą twojego powiatu/kto jest marszałkiem twojego województwa” oraz „Czy wiesz, który radny reprezentuje twój okręg wyborczy w radzie powiatu/sejmiku województwa”.
Otoczenie zewnętrze – szanse i zagrożenia
Pod wpływem dysfunkcji w systemach rządów w gminach, powiatach i województwach samorządowych, sprawowana tam władza ulega deformacji. Jednak wspomniane jednostki samorządu terytorialnego nie istnieją w próżni. Ustrój terytorialny Polski jest jednolity. Polska od 18 lat jest członkiem Unii Europejskiej. Jako gospodarka rynkowa aktywnie uczestniczy w globalnym handlu towarami, usługami, jest częścią globalnego rynku finansowego. Mimo że z poziomu lokalnego nie widzimy tego na co dzień, to jednak te wszystkie uwarunkowania oddziałują na sposób sprawowania władzy publicznej. Obrazowo można to przedstawić jako gwiazdę rozproszenia władzy. Pokazuje ona, kto może oddziaływać na sposób sprawowania władzy, a także, gdzie współcześnie może ona być wykonywana.
Gwiazda rozproszenia władzy lokalnej i regionalnej
Recentralizacja zadań i kompetencji (w ostatnich latach np. w oświacie, polityce ochrony środowiska) chyba w największy sposób oddziałuje na zakres władzy samorządów. Uwarunkowania ustroju terytorialnego w zasadzie pozbawiają samorządy twardych i sprawczych narzędzi oddziaływania na rząd centralny. Dla odmiany wydaje się, że samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie są w stanie lepiej kontrolować rozpraszanie władzy w kierunku społeczeństwa obywatelskiego. Ostatecznie jednak presja zarządzania partycypacyjnego, transparentności i innych zasad związanych z praktykami dobrego rządzenia wymusza na decydentach lokalnych i regionalnych zmianę sposobu sprawowania władzy. Z kolei w innym przypadku czasami można odnieść wrażenie, że wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci miast nie chcą mieć wpływu na „uciekającą” im władzę. Dotyczy to relacji z podmiotami gospodarczymi czy lokalnymi grupami interesu, kiedy gra toczy się o przyciągnięcie inwestycji i stworzenie nowych miejsc pracy. Najlepszym przykładem jest polityka zagospodarowania przestrzennego i wpływ deweloperów na nią. Odpływanie władzy z poziomu lokalnego i regionalnego państw na poziom międzynarodowy w zasadzie należy traktować jako szansę jej wzmocnienia względem pozostałych aktorów przedstawionych na rysunku. Udział władz lokalnych i regionalnych w programowaniu i wdrażaniu unijnej polityki spójności, czy też zaangażowanie w realizację celów zrównoważonego rozwoju ONZ pozwala samorządom wejść w polityczny obieg międzynarodowy i być tam aktywnym podmiotem. Takie zaangażowanie może mieć wymierne korzyści przekładające się na zwiększanie dobrobytu mieszkańców pod względem gospodarczym i jakości życia.
Szukając centrum władzy w samorządzie, reguły formalno-prawne podsuwają nam rozwiązania, które dobrze znamy z państw narodowych. Zarówno systemy prezydenckie, jak i parlamentarno-gabinetowe pozwalają łatwo lokalizować miejsce władzy. Wydaje się, że dysfunkcje władzy, które znamy z wymienionych systemów i które także możemy zaobserwować w gminach, powiatach czy województwach samorządowych, nie napawają niepokojem. Jeżeli problem materializuje się przed nami, to nawet jeżeli jest duży, wiemy z czym się mierzymy. Pozostaje tylko kwestia jego rozwiązania. Dużo większym niepokojem jednak napawa świadomość, że władza w samorządzie w rzeczywistości jest efemeryczna. Nie znajduje się w jednym konkretnym miejscu na stałe, na przykład w egzekutywie czy władzy uchwałodawczej. Władza przepływa pomiędzy poziomem subnarodowym a międzynarodowym, między jednostkami, a grupami, czy wreszcie pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi. Tak naprawdę w samorządzie nie znajdziemy już czegoś takiego jak centrum władzy, a sprawczość decydentów samorządowych będzie zależała od tego, czy będą w stanie umiejętnie ograniczyć niebezpieczeństwa i wykorzystać możliwości, które niesie ze sobą stan władzy rozproszonej.
O autorze: doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce. Adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Ekspert Klubu Jagiellońskiego
Tekst ukazał się w 12. numerze „Wspólnoty”
Fot. gov.pl
