Rada Gminy Sławoborze podjęła uchwałę w sprawie zakazu prowadzenia handlu poza miejscami wyznaczonymi. W podstawie prawnej kwestionowanego aktu organ stanowiący gminy powołał przepisy art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej usg).
W § 1 uchwały rada postanowiła, że w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego ustanawia się zakaz prowadzenia handlu obwoźnego i obnośnego na terenie należącym do gminy Sławoborze, lub będącym w jej zarządzie, poza miejscami do tego wyznaczonymi, wskazanymi w § 2 uchwały, pod rygorem odpowiedzialności za wykroczenie opisane w art. 60 kodeksu wykroczeń, którego popełnienie zagrożone jest karą grzywny.
Bezsprzeczne jest to, że wskazane w art. 40 ust. 3 usg przesłanki normatywne do uchwalenia przepisów porządkowych winny być spełnione łącznie, to znaczy musi wystąpić zarówno brak regulacji w ustawie, lub w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony życia lub zdrowia oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Upoważnienie to, jako umożliwiające władczą ingerencję w prawa i wolności osób przebywających na terenie gminy, nie może być rozumiane w sposób dowolny. Wprowadzenie przepisów porządkowych musi bezpośrednio wiązać się z koniecznością ochrony dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 usg i stanowić środek zapobiegawczy przeciwko konkretnemu niebezpieczeństwu zagrażającemu tym dobrom. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że upoważnienie rad gmin do stanowienia przepisów porządkowych nie może być pojmowane rozszerzająco.
Negatywne skutki handlu
Z treści uzasadnienia do uchwały wynika, że dotychczasowe prowadzenie handlu na terenie gminy w miejscach do tego niewyznaczonych i nieprzygotowanych miało wiele negatywnych skutków, m.in. łamanie prawa związanego z porządkiem publicznym i spokojem publicznym, ochroną środowiska i czystością w miejscach publicznych czy wreszcie bezpieczeństwa na drogach i ulicach. Taka działalność niejednokrotnie stanowiła zakłócenie estetyki i harmonii przestrzeni publicznej. Nadto, w ocenie rady gminy wprowadzenie uchwały podyktowane jest wnioskiem mieszkańców gminy w celu zapewnienia porządku i spokoju w miejscach publicznych oraz wyeliminowania zagrożeń bezpieczeństwa.
Co istotne, przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 usg.
Przepis art. 60 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (DzU z 2013 r., poz. 482 ze zm.) przewiduje, że kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny. Z kolei wykrywanie wykroczeń i ich sprawców należy do podstawowych zadań policji, o czym wprost przesądza przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o policji (DzU z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.).
Problematyka zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia lub za zezwoleniem z pobraniem opłaty z tego tytułu jest unormowana w przepisach art. 36, 39 i 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DzU z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Prowadzenie handlu w obrębie drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 usg), a także w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa pieszych, utrudniania ruchu pozwala policji na wymierzenie kary grzywy lub nagany (art. 90 kodeksu wykroczeń).
Wszystko jest w ustawach
Na podstawie art. 40 ust. 3 usg rada może w drodze przepisów porządkowych ustanawiać nakazy i zakazy, które bezpośrednio służą zapewnieniu ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach. Przepisy porządkowe nie mogą zatem co do zasady stwarzać trwałego, niezmiennego elementu gminnego porządku prawnego, wprowadzając stałe zakazy określonego zachowania się. Dlatego też art. 40 ust. 3 usg nie może zostać uznany za uniwersalną podstawę prawną dla rady gminy do ustalania miejsc dopuszczonych lub niedopuszczonych do handlu targowiskowego, jak też reglamentowania handlu obwoźnego czy obnośnego.
(Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 7 marca 2014 r., nr NK.3.4131.55.2014.SA)
