Studia nad miastami oraz ich praktyczne oblicze, czyli polityki miejskie, jak każda sfera działalności człowieka są podatne na rozmaite intelektualne mody. Część z tych koncepcji, zasianych w głowach aktywistów i władz miast, może rozwinąć się w udane i nowatorskie przedsięwzięcia. Przykładem jest chociażby idea budżetu obywatelskiego i to jak rozprzestrzeniła się po świecie. Z kolei pewna grupa teoretycznych koncepcji rozwoju miast przyswajana jest przez praktyków, ale nie do końca wiadomo, jakie konkretne rzeczy się za nimi kryją. W efekcie mamy do czynienia z pojęciami-wytrychami, które używane przy każdej możliwej okazji sprawiają wrażenie, że za politykami miejskimi kryje się głęboki i uzasadniony naukowo koncept. Tutaj za przykład może posłużyć pojęcie zrównoważonego rozwoju, które, mimo swojego szerokiego zakresu definicyjnego, w planowaniu strategicznym w Polsce kojarzy się głównie z mobilnością i organizacją transportu.
Wśród innych modnych idei, którymi zafascynowali się decydenci miejscy, można by wymienić chociażby koncepcje miasta kreatywnego, czy miasta inteligentnego (smart city). Od paru lat popularność zyskuje nowe pojęcie – miejskiej odporności (urban resilience). Przyjrzyjmy mu się bliżej, aby sprawdzić, czy jest chwilową modą, która szybko przeminie, czy też może stać się paradygmatem rozwoju miast w czasach kryzysów.
Na początku 2023 r. prof. Paweł Kubicki w tekście pt. „Odporność miast i samorząd w czasach zmiany”, opublikowanym na łamach „Wspólnoty”, zauważył, że pojęcia „miasta odpornego” zaczęto używać w wielu różnych znaczeniach i przez to „jest coraz częściej krytykowane jako kolejny modny termin odsyłający do niczego”. Zgadzam się z tą tezą. W przeciwieństwie jednak do prof. Kubickiego, w którym zilustrował on ideę miasta odpornego na przykładzie dwóch polityk miejskich, chciałbym skupić się w pierwszej kolejności na zakresie samego pojęcia, a dopiero potem na tym, jak jest ono przyswajane w praktyce samorządowej w Polsce. Oprócz samej teorii, która w przypadku pojęcie resilience szczególnie pobudza wyobraźnię, interesować będzie mnie praxis – nieco mniej od strony aktywizmu i działań ukierunkowanych na zmiany w tkance społecznej i urbanistycznej miasta, a bardziej od strony funkcjonowania systemu, czyli efektywności działania instytucji i procedur stworzonych do zmierzenia się z danym problemem.
Czym właściwie jest urban resilience?
Koncepcja resilience (na razie zostańmy przy wersji anglojęzycznej, za moment wyjaśnię dlaczego) ma korzenie w ekologii. Pojęcie to zostało sformułowane przez Crawforda Stanleya Hollinga na początku lat 70. XX w. w wyniku badań nad systemami ekologicznymi. Holling wyróżniał dwa podobne do siebie zjawiska występujące w przyrodzie. Pierwsze objawia się zdolnością systemu do powrotu do stanu równowagi po chwilowym zakłóceniu. Jest to stabilność. Drugie zjawisko, nazwane przez Hollinga resilience, przejawia się zdolnością systemu do absorpcji zmian i zakłóceń przy jednoczesnym utrzymaniu struktury, tożsamości oraz funkcji tego systemu. W późniejszym czasie do ostatniej z definicji dodano kolejny element owej zdolności systemu, mianowicie reorganizację przeprowadzoną w wyniku (i w trakcie) pojawienia się szoku. Bardziej obrazowo nazywa się to pozytywnym odbiciem (bounce forward), które jest bardziej pożądane niż ponowny powrót do stanu sprzed kryzysu (bounce back). Tym samym w koncepcji resilience uwypuklono cechę adaptacji oraz związany z nią warunek uczenia się na bazie doświadczenia.
W tym miejscu musimy wrócić do tłumaczenia słowa „resilience”. Jak widać po wstępnym przywołaniu definicji oraz teorii, w języku polskim stosuje się wiele pojęć, aby w pełni oddać znaczenie angielskiego terminu. W dosłownym tłumaczeniu słowo to oznacza odporność, sprężystość, elastyczność, prężność, zdolność do regeneracji. W tym tekście pozostanę przy pojęciu „odporność”, ale rozumianym nie jako „niewrażliwość na zmiany”, lecz w takim sensie, w jakim używane to słowo jest w medycynie (np. nabyta odporność na infekcję).
Zarysowana koncepcja odporności okazała się atrakcyjnym sposobem myślenia o tym, jak działają i jak powinny zachowywać się złożone obiekty (systemy). Zyskała tym samym zainteresowanie innych dyscyplin, takich jak inżynieria, medycyna, psychologia, informatyka.
Odnosząc powyższe rozważania do miast, powstaje pytanie co znaczy w tym przypadku odporność i na co owo miasto ma być odporne? Częściowej odpowiedzi mogą dostarczyć definicje dotyczące urban resilience wypracowane przez instytucje międzynarodowe. Przywołajmy kilka z nich.
Najbardziej rozbudowaną definicję, bo zawierającą wskazówki mówiące jak przełożyć odporność na praktykę zarządzania miastem, zaproponowała w 2014 r. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Odporność (resilience) dla niej to „szeroki koncept, koncentrujący się na zdolności nie tylko do opierania się niekorzystnym wstrząsom i odbudowy po nich, ale także »odbicia się« – wyjścia z nich silniejszym niż wcześniej oraz do wyciągania nauki z doświadczenia”. Kilka lat później OECD doprecyzowała to, jak rozumieć odporność („trwała zdolność miast do opierania się, adaptacji transformacji i przygotowania na wstrząsy i napięcia – niezależnie od tego czy mają one podłoże środowiskowe, społeczne, instytucjonalne czy ekonomiczne – w celu utrzymania funkcji miasta i poprawy jego zdolności odpowiadania na przyszłe niekorzystne zdarzenia”). Na podstawie takiego rozumienia odporności OECD wypracowała metodykę jej mierzenia, którą w Polsce stara się wdrażać np. Gdańsk.
Wskaźniki odporności miejskiej
Widzimy więc, że koncepcja miejskiej odporności od prawie dekady znajduje się w orbicie zainteresowań decydentów i ośrodków eksperckich. Początkowo zwracano uwagę na zdolności do oceny ryzyka, później na kwestie adaptacji, a w ostatnich latach na odporność miasta na zmiany klimatu. Zmianę akcentów widać także w sposobie, w jaki rozumieją odporność miejską takie instytucje, jak Bank Światowy („zdolność miast, regionów i krajów do rozumienia i redukowania swojej podatności na klęski żywiołowe i katastrofy wynikające ze zmian klimatu”) oraz UN Habitat („mierzalna zdolność każdego systemu miejskiego, wraz z jego mieszkańcami, do utrzymania ciągłości funkcjonowania pomimo wszelkiego rodzaju wstrząsów i napięć, przy jednoczesnym pozytywnym adaptowaniu się i transformowaniu w kierunku zrównoważonego rozwoju”).
Koncepcja odporności miejskiej jest dzisiaj nie tylko modą intelektualną, ale także oczekiwanym sposobem zarządzania miastami. Jeżeli tak, to należy ją mierzyć i wtłoczyć w procedury stosowane na co dzień przez administrację lokalną. Najbardziej kompleksowe wskaźniki odporności miejskiej zaproponowały OECD oraz Fundacja Rockefellera wraz z firmą Arup. W drugim z przypadków stworzony przez te podmioty City Resilience Index obejmuje 52 wskaźniki, na podstawie których określa się stopień odporności miasta w czterech obszarach – zdrowie i samopoczucie (wellbeing), gospodarka i społeczeństwo, infrastruktura i ekosystemy, przywództwa i strategia (https://www.cityresilienceindex.org).
Znacznie więcej wskaźników zaproponowała OECD, bo aż 68, podzielonych na cztery wymiary – gospodarczy, społeczny, środowiskowy i zarządzania. Jest to jednak swego rodzaju menu, z którego miasto może wybrać sobie odpowiednie miary i, ustalając indywidualne wartości docelowe (np. w oparciu o Agendę 2030 ONZ), mierzyć konkretne zdolności – takie jak elastyczność, kreatywność w poszukiwaniu rozwiązań, krzepkość czy poziom zintegrowania – dotyczące odporności różnych elementów systemu miejskiego (podmiotów zarządzających, infrastruktury, zasobów). Takie podejście OECD jest uzasadnione, bo jak słusznie zauważają eksperci tej organizacji, do stworzenia odpowiedniej strategii odporności niezbędne jest wzięcie pod uwagę kontekstu danego miasta, na który wpływają różny poziom zagrożeń czy demografia. Dlatego nie do końca sens mają różnego rodzaju porównywania odporności pomiędzy miastami. Dodatkowo, przy doborze wskaźników, OECD zaleca, aby brać pod uwagę także fakt, że często odporności miejskiej nie można bezpośrednio zaobserwować. Miasta, które regularnie doświadczają mniejszych wstrząsów i odpowiednio na nie reagują, mogą nie być postrzegane jako odporne, gdyż nie można zaobserwować zakłóceń w systemie. Odporność ujawnia się dopiero podczas poważnego szoku, który wymaga od miasta absorpcji fali kryzysu, następnie przystosowania się i transformacji. Z tego względu pomiar odporności i ewentualne wnioski dla administracji dokonywane są post factum – najpierw musi wystąpić kryzys, aby móc stwierdzić, jak miasto zaabsorbowało ten wstrząs, jak się do niego dostosowało i w jaki sposób odbudowało.
Przyszła odporność miasta nie może więc być dokładnie zmierzona, a jedynie można ją w niedoskonały sposób przewidzieć.
Odporność miast w Europie
Najciekawszą kwestią w przypadku odporności miejskiej jest to, jak mają się teoretyczne koncepcje do sposobu urzeczywistniania ich w przestrzeni miast i gmin. W przywołanym już tekście prof. Paweł Kubicki podaje przykłady dwóch miast europejskich. Polityka Barcelony zakłada tworzenie tzw. superkwartałów (superblocks), czyli wyodrębnionych kwadratowych obszarów przestrzeni miejskiej o boku czterystu metrów, w ramach których mieszkańcy poruszają się pieszo lub rowerem. Tranzytowy ruch drogowy odbywa się wyłącznie po obrzeżach takich superkwartałów. W ten sposób zwiększa się powierzchnia, którą przeznacza się na tereny zielone, co m.in. zmniejsza efekt wyspy ciepła, zwiększa lokalną retencję wody, a także minimalizuje poziom hałasu.
Drugie z miast przywoływanych przez prof. Kubickiego to Paryż, który realizuje koncepcję miasta 15-minutowego. Zakłada ona takie organizowanie przestrzeni miejskiej, w której mieszkańcy bez korzystania z samochodu zrealizują podstawowe potrzeby w czasie kwadransa z dowolnego punktu w mieście. Efektem opisywanych reform miało być powstanie sąsiedztw opartych o silne więzy lokalne. To właśnie ten element miał budować odporność miejską. Dzięki niemu w przypadku takich szoków jak pandemia, usługi społeczne mogły być dostarczane bardziej efektywnie, zaś w przypadku wojny, która zachwiała rynkiem energii, ograniczenie ruchu samochodowego miało minimalizować szok związany ze wzrostem cen surowców. Jak wskazuje prof. Kubicki, w przypadku Polski głównym problemem w budowaniu odporności wzorem Paryża i Barcelony jest niekontrolowana suburbanizacja oraz brak realnego wpływu samorządów na politykę mieszkaniową.
Przykład z czasu pandemii
Ciekawym aspektem odporności miejskiej jest odporność instytucjonalna. Kwestię tę badałem, wraz z zespołem z Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, w 2020 r. na przykładzie reakcji miast na prawach powiatu podczas pandemii COVID-19 (M. Dulak, J. Kucharczuk, K. Wałachowski, „Economic and Institutional Urban Resilience to COVID-19: Case of Poland”. Politeja, vol. 19, nr 3(78), 2022, str. 175–196). Interesowała nas przede wszystkim zdolność absorpcyjna pokazująca, jakie możliwości reorganizacji swoich zasobów i struktur mają miasta, aby po wystąpieniu szoku jak najszybciej wrócić do stanu równowagi, umożliwiającej wykonywanie przypisanych organom i instytucjom miejskich funkcji.
Badaliśmy, które z zasobów wykorzystywanych w miastach stanowiły problem między pierwszą falą pandemii w Polsce wiosną 2020 r. a drugą falą, która pojawiła się w kraju jesienią 2020 r. Okazało się, że wiosną 2020 r. największym problemem dla miast był dostęp do środków ochrony osobistej oraz niedobory kadrowe w stacjach sanitarno-epidemiologicznych, które wówczas były najbardziej obciążone zbieraniem informacji o zachorowaniach i koordynowaniem kwarantanny poszczególnych osób. Jesienią, co ciekawe, problemy z zaopatrzeniem w środki ochrony osobistej zostały rozwiązane przez miasta, natomiast pogłębił się problem kadrowy w powiatowych sanepidach. Do tego doszły także nieco większe niż wiosną 2020 r. problemy z pracownikami pogotowia ratunkowego.
Warto przy tym zauważyć, że z formalno-prawnego punktu widzenia w przypadkach niektórych zasobów władze miast nie mają na nie wpływu. Jednak intencją ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest to, aby w ramach zadań przypisanych miejskim zespołom i centrom zarządzania kryzysowego, jednostki te monitorowały wszystkie problemy z funkcjonowaniem służb i systemów pojawiających się na terenie miasta.
Wniosek, który płynął z tej części badania, wskazywał, że w kwestiach, które zależały od miast, można było zaobserwować wysoką zdolność do odbudowy (dostępność środków ochrony osobistej oraz funkcjonariusze straży miejskiej). Problematyczne okazały się natomiast elementy systemu zarządzania kryzysowego, które nie podlegają wprost władzom samorządowym.
Odporność polskich miast
W ostatnich latach można zaobserwować bardziej ustrukturyzowane i systemowe podejście do budowy odporności polskich miast. Pierwszym przykładem jest raport metodologiczny opracowany w 2021 r. dla Gdyni, który wzorem OECD oferuje szereg wskaźników pozwalających mierzyć odporność miasta. Znajduje się też tam ważny postulat, aby wnioski płynące z takiego pomiaru stanowiły część corocznego raportu o stanie miasta (A. Gołdys, A. Subida, K. Piądłowska-Firlej, K. Biliński, Miejska rezyliencja – metodologia i narzędzie badawcze opracowane dla miasta Gdynia, 2021, s. 7). Drugim z przykładów są miejskie plany adaptacji do zmian klimatu. W ramach projektu Ministerstwa Środowiska w latach 2015–2018 opracowano przy współpracy z samorządami plany adaptacji do zmian klimatu w 44 miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Z punktu widzenia budowania odporności miejskiej ważne są tutaj dwie kwestie. Pierwsza: przygotowane plany mają charakter dokumentów strategicznych, a więc wymagają od władz miejskich powiązania realizowanych polityk z celami ukierunkowanymi tylko i wyłącznie na aspekt stabilności, adaptacji i transformacji w obliczu szoków klimatycznych. Drugą ważną kwestią jest to, że przyjęta w projekcie ministerstwa wspólna metodyka przyspieszy efekt uczenia się także innych miast. To istotne zwłaszcza w kontekście planów resortu zakładających, że wszystkie miasta w Polsce powyżej 20 tys. mieszkańców miały obowiązek stworzenia tego typu planów adaptacji.
Wydaje się zatem, że koncepcja miejskiej odporności nie będzie tylko chwilową modą intelektualną, która zniknie tak szybko, jak szybko się pojawiła. Przyczyniają się do tego prowadzone badania i analizy, rozwój metod pomiaru, a także traktowanie odporności jako jednego z paradygmatów w planowaniu strategicznym miast – a to dlatego, że realnie przekładają się one na codzienne działania administracji lokalnej. Przede wszystkim jednak, to że miejska odporność będzie z czasem zyskiwała na znaczeniu „gwarantują” coraz liczniejsze kryzysy i nagłe zdarzenia, z którymi miasta muszą zacząć się oswajać.
*doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce; adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego; ekspert Klubu Jagiellońskiego
Na zdjęciu Bydgoszcz. Fot. Pixabay
