Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, obok podobnej instytucji funkcjonującej w Hiszpanii, długo była postrzegana jako jeden z najbardziej ambitnych mechanizmów włączania samorządów w proces legislacyjny. W ostatnim czasie po doświadczenia polskiej KWRiST sięgnęli Rumuni, tworząc międzyministerialny komitet do spraw decentralizacji – o mieszanym składzie, z reprezentantami kluczowych ministerstw oraz organizacji samorządowych.
Jak dowiódł Indeks Samorządności przygotowany przez Fundację im. Stefana Batorego, ostatnie lata przyniosły jednak stopniowy uwiąd tej formy uczestnictwa samorządów w podejmowaniu kluczowych decyzji ustawodawczych na szczeblu centralnym. W 2014 r. jedna czwarta ustaw dotyczących funkcjonowania samorządu została uchwalona z pominięciem głosu Komisji Wspólnej, czy jako projekty poselskie, czy projekty rządowe, które jednak nie trafiły do Komisji. W latach 2021 i 2022 ten odsetek przekroczył 40 proc.
Co więcej, z pominięciem Komisji przyjmowano ustawy o rzeczywiście fundamentalnym znaczeniu dla samorządów, takie jak przepisy dotyczące finansowania oświaty czy np. ustawa obligująca gminy do organizowania handlu węglem. Praktyka bypassowania samorządów była oczywiście zabezpieczeniem przed krytyką pomysłów władzy, ale jednocześnie wyrażała podejście poprzedniej większości parlamentarnej do samorządu. Polegało ono na podkreślaniu podporządkowania JST woli centrum i sprowadzaniu ich do roli aparatu wykonawczego władzy centralnej. W tym modelu nie mieściło się utrzymywanie instytucji dających samorządom silny mandat do zabierania głosu w sprawie poczynań i zamiarów władzy centralnej.
Komisja Wspólna przetrwała, ale bardziej jako forma wydrążona z realnego wpływu. Jej odbudowa powinna się zacząć niezwłocznie, przede wszystkim poprzez zmianę nastawienia rządu i nowej większości parlamentarnej. Należy oczekiwać w pierwszej kolejności zapewnienia, że każdy projekt legislacyjny przygotowywany w rządzie będzie poddany konsultacjom w formule KWRiST, o ile tylko wpływa na sytuację samorządów. Warto przy tym przyjąć zasadę, że jakiekolwiek wątpliwości co do statusu danego projektu należy rozstrzygać na korzyść przesłania go do Komisji Wspólnej. Nadmiar konsultacji z całą pewnością nie zaszkodzi jakości tworzonego prawa.
Czas na reformę
Po przywróceniu tych podstawowych reguł warto przejść do bardziej kompleksowej reformy, bazującej na doświadczeniach ostatnich lat, ale też mierzącej się z problemami, które znane były i dyskutowane już wcześniej. Przygotowany ostatnio przez prof. Huberta Izdebskiego, na zlecenie Fundacji im. Stefana Batorego, projekt ustawy w tej kwestii stanowi niewątpliwie dobry punkt wyjścia do takich zmian.
Warto docenić zwłaszcza ustalenie przejrzystych reguł wyboru składu strony samorządowej Komisji czy wzmocnienie uprawnień strony samorządowej, np. kompetencje do zwracania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Projekt daje też szansę na wzmocnienie Komisji od strony administracyjno-technicznej, poprzez sekretariat Komisji.
Przewiduje się też przyznanie stronie samorządowej prawa występowania do Rady Ministrów albo do właściwego ministra z wnioskiem – dotyczącym problematyki samorządu terytorialnego – o wydanie lub zmianę odpowiednio ustawy albo innego aktu normatywnego, z możliwością załączenia projektu wnioskowanego aktu. To rozwiązanie przewiduje swoistą inicjatywę ustawodawczą strony samorządowej, przy czym dla jej wzmocnienia należałoby zobligować adresatów takich inicjatyw do ustosunkowania się do nich w określonym ustawowo terminie i formie.
Zmiany mogą i powinny iść jeszcze dalej. W mojej ocenie Komisja, wraz z silnym zapleczem analityczno-eksperckim, powinna stać się centrum analiz na temat kondycji samorządu oraz miejscem wypracowywania propozycji zmian i korekt ustawodawczych. Do tego celu Komisja powinna wchłonąć podległy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego. Ta jednostka nigdy nie spełniła oczekiwań odnośnie do zapewnienia solidnego wsparcia polityki państwa wobec samorządów, również dlatego, że jest to klasyczna agenda rządowa o słabych związkach z JST.
Zasoby NIST powinien przejąć sekretariat Komisji Wspólnej. Mógłby on wówczas wziąć odpowiedzialność za przygotowywanie rozmaitych dokumentów diagnostycznych i analitycznych, w tym dokumentów, o których mowa w projekcie ustawy wypracowanym pod auspicjami Fundacji im. Stefana Batorego. Chodzi m.in. o sprawozdanie o stanie finansów jednostek samorządu terytorialnego oraz o wykonywaniu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także raporty okresowe o wykonywaniu postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Jedna korporacja samorządowa?
W obecnej strukturze rządu, podobnie jak przez ostatnie dwie kadencje, trudno wskazać rzeczywistego „właściciela” polityki państwa względem samorządów, który w oparciu o silny potencjał analityczny wypracowywałby pomysły na konieczne zmiany legislacyjne. Być może Komisja z mocnym sekretariatem byłaby w stanie tę lukę wypełnić, jednocześnie zapewniając, że ta polityka będzie powstawała w realnej koordynacji i współpracy z samymi samorządami.
Ważnym tematem do dyskusji jest też przełamanie powiązania Komisji wyłącznie z egzekutywą i wypracowanie formuły bardziej trójstronnej, gdzie zinstytucjonalizowana forma udziału samorządów w procesie legislacyjnym nie kończyłaby się na etapie rządowego procesu legislacyjnego. Być może na początek wystarczyłoby zapewnienie w Regulaminie Sejmu udziału samorządowej strony Komisji Wspólnej we wszystkich pracach legislacyjnych na etapie parlamentarnym, zwłaszcza w komisjach sejmowych.
Niezależnie od transformacji, którą powinna przejść sama Komisja Wspólna, zastanowienia wymaga też przyszłość reprezentacji interesów samorządowych. Zmiana formuły wyłaniania Komisji Wspólnej (bezpośredni wybór przedstawicieli zamiast reprezentacji organizacji samorządowych) mogłaby stać się okazją do refleksji na temat rozdrobnienia i podziałów wewnątrz środowisk samorządowych. Każda z istniejących organizacji ma oczywiście swoje zasługi i historię, ale pojawia się pytanie, czy wielość organizacji przekłada się na realną siłę głosu samorządowego.
Trudno tu nie nawiązać do wzorców nordyckich (Szwecja, Dania, Finlandia, Norwegia), gdzie samorząd jest nie tylko najsilniejszy w Europie, ale też najbardziej skonsolidowany. Działają tam organizacje skupiające pod swoim dachem wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, co w relacjach z władzą centralną daje znacznie większą siłę przetargową, ale też skłania do negocjowania i ucierania różnic wewnątrz środowiska samorządowego. Stąd w raporcie „Polska samorządów” wydanym kilka lat temu proponowaliśmy utworzenie Federacji Samorządowej, jako korporacji skupiającej wszystkie jednostki samorządu terytorialnego z mocy ustawy. Federacja naturalnie wyłaniałaby także stronę samorządową Komisji Wspólnej.
Fot. Pixabay
