Zmiany klimatu radykalnie wpływają na nasze codzienne życie, a obowiązkiem każdego z nas jest podjęcie wszystkich możliwych działań, które sprawią, że owe zmiany nie okażą się dewastujące dla ludzkości. Warto, aby każdy samorządowiec miał świadomość, że wypowiedzenie takiego credo nie jest jednoznaczne z zapisaniem się do jednego z obozów, na które podzielony jest dzisiaj nasz kraj – wyznawców nowej świeckiej religii klimatyzmu lub denialistów klimatycznych, którym słowo OZE nie może przejść przez gardło.
W zalewie informacji o klimacie, które do nas docierają, bezcelowe jest przytaczanie tutaj kolejnych danych pokazujących wzrost średniej temperatury w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat, zmniejszenie pokrywy śnieżnej na biegunach czy zwiększenie emisji gazów cieplarnianych. Zamiast tego proponuję przeprowadzić mały eksperyment myślowy. Każdy z nas pamięta z lekcji geografii, czym charakteryzuje się klimat w północnej części Europy, czym w rejonie śródziemnomorskim, czym na obszarach górskich, a czym w kontynentalnej części Europy. Na podstawie tej wiedzy jesteśmy w stanie ogólnie zarysować rozmówcy, gdzie lata są chłodniejsze, a zimy cieplejsze niż w Polsce. Gdzie są upały i jakie warunki klimatyczne pozwalają wzrastać określonym roślinom. Później wiedzę tę, wyniesioną ze szkoły, zazwyczaj utrwalaliśmy obserwacjami podczas wakacji czy pracy w krajach europejskich. No więc teraz wyobraźmy sobie, że każda z tych cech dotycząca klimatu Europy jest dziesięciokrotnie silniejsza. Ponadto pojawiają się one w innych miejscach niż byśmy tego oczekiwali. Tak jakby ktoś wstrząsnął pudełkiem i wymieszał jego zawartość.
Być może ten nazbyt trywialny przykład, zamiast skłonić nas do przemyślenia sprawy, raczej wywoła kpiący uśmiech. Chodzi jednak o to, aby uzmysłowić sobie, że zmiany klimatu nie mają żadnych barw ideologicznych, zwiększają za to bardzo wymiernie koszty, które już teraz ponoszą władze lokalne. Niezależnie od tego, czy te koszty przerzucane są przez rząd centralny na samorząd terytorialny, czy też muszą być po prostu wpisane po stronie wydatków na zadania własne gmin.
Dwie strategie
To wszystko powinno nam uzmysłowić, że niezależnie od tego, czy którykolwiek z samorządowców uznaje wpływ człowieka na szybsze zmiany klimatu, czy też temu zaprzecza, koniec końców i tak będzie musiał rozwiązać problemy, które ów kryzys wywołuje w jego gminie. Jakie w takim razie strategie postępowania mogą przyjąć władze samorządowe, mierząc się lokalnymi skutkami globalnych zmian klimatu?
Pierwszym kierunkiem jest wykorzystywanie środków finansowych przeznaczonych m.in. na poprawę jakości powietrza, rozwój małej retencji, bardziej racjonalne planowanie przestrzenne czy też modernizację transportu publicznego na bardziej ekologiczny. Gminy są w tym przypadku biorcami/beneficjentami środków europejskich oraz krajowych. Oczywiście, ważne jest uzasadnienie wydatkowania tych środków. Dlatego władze lokalne zobligowane są do przygotowania różnego rodzaju dokumentów strategicznych: planów adaptacji do zmian klimatu, planów zrównoważonej mobilności miejskiej, czy też gminnych planów rewitalizacyjnych. Skupienie się tylko na tej strategii postępowania wobec skutków zmian klimatycznych grozi tym, że aktywność gmin charakteryzować będzie się wyłącznie reaktywnością. Wówczas nie ma większego znaczenia typowy podział na działania adaptacyjne i mitygacyjne w projektach środowiskowych. Jeżeli są środki na tereny zielone, to trzeba taki projekt przygotować. Nawet dokumenty strategiczne nie będą realizować swojej funkcji prognostycznej, bo już teraz coraz częściej można odnieść wrażenie, że władze lokalne niejako z automatu zlecają przygotowanie tych dokumentów tylko i wyłącznie dlatego, że jest to jedyny sposób, aby sięgnąć po całkiem realne środki finansowe.
Opisana strategia – należy to mocno podkreślić – nie jest ani dobra, ani zła. Po prostu tak wygląda zarządzanie polityką spójności w Polsce i zadaniami publicznymi w samorządzie terytorialnym. Dla małych miast taki sposób postępowania wydaje się optymalny ze względu na ograniczone zasoby niepozwalające w bardziej pogłębiony sposób zajmować się przeciwdziałaniem skutkom zmian klimatu.
Drugi z możliwych scenariuszy dla gmin wymaga radykalnej zmiany wyobrażenia o roli władz lokalnych wobec kryzysu klimatycznego oraz o stosowanych narzędziach. Ciekawie mówił o tym Filip Springer podczas pierwszego dnia czerwcowej konferencji podsumowującej projekt Centrum Wsparcia Doradczego Plus w Katowicach. Według jednej z tez sformułowanych przez Springera katastrofa klimatyczna, w przeciwieństwie do innych kryzysów, chociażby pandemii COVID-19, nie ma horyzontu czasowego, w którym moglibyśmy ją wyeliminować; jest ona potęgowana przez wiele czynników i nie ma zgody co do środków, które należy podjąć, żeby jej przeciwdziałać. Jedyne, co można zrobić, to minimalizować skalę pogłębiania się kryzysu klimatycznego. Służyć mają temu chociażby rekomendacje Międzynarodowego Panelu do spraw Zmiany Klimatu z 2018 r., które pokazują, że ograniczenie ocieplenia klimatu wymagać będzie szybkiej i dalekosiężnej transformacji między innymi w sposobach użytkowania terenu oraz zarządzania aglomeracjami. Dla przykładu, Springer podaje, że sposób projektowania, budowania i eksploatowania budynków odpowiada za 40 proc. globalnych emisji, 40 proc. zużywanej energii oraz 36 proc. zasobów wody. Dla porównania, produkcja cementu to 11 proc. emisji, a transport lotniczy i morski to tylko 4 proc. globalnych emisji.
W związku z tym, że miasto jest najbardziej efektywną formą wykorzystania przestrzeni, konieczne będzie przenoszenie się z terenów niezurbanizowanych właśnie do ośrodków miejskich. Samo zaś miasto będzie musiało być bardziej „gęste”, co z kolei oznacza mniejsze mieszkania, węższe ulice, a także dogęszczanie terenów zabudowanych i zakaz budowania na terenach niezabudowanych. Jest to jeden z przykładów przekraczania granicy wyobrażeń na temat tego, jak współcześnie zarządzamy swoimi miastami.
Przestrzeń dla dyplomacji
W mojej opinii jednym z narzędzi, pozwalających na nieszablonowe działanie samorządów terytorialnych w sprawach środowiskowych, jest dyplomacja klimatyczna władz lokalnych. Pierwotnie pojęcie to dotyczyło działań rządów państw zaangażowanych w międzynarodowe wielostronne rozmowy w ramach chociażby corocznych konferencji stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 1992 r., czy też na forum Unii Europejskiej. Wraz z rosnącym znaczeniem paradygmatu liberalnego w stosunkach międzynarodowych opartego na multilateralizmie zaczęto dostrzegać wagę aktorów subnarodowych w wielopoziomowym zarządzaniu dotyczącym klimatu (climate multilevel governance). Postrzegano je jednak pomocniczo względem działań rządów centralnych, które miały przewodzić i koordynować działania obliczone na ograniczenie emisji. Współcześnie coraz częściej mówi się wprost o dyplomacji klimatycznej władz lokalnych. Według mnie jest tak z kilku powodów. Na pewno wzrasta aktywność międzynarodowa samorządów jako taka (patrz: tekst „Miejska dyplomacja” w 4. numerze „Wspólnoty” z 2023 roku). W ten sposób zwiększa się podmiotowość tego szczebla władzy względem rządu centralnego. Samorządy widzą w tym jednak także praktyczne korzyści w postaci wymiany dobrych praktyk czy też promocji swoich walorów. Jednak należy pamiętać, że pojęcie „dyplomacja”, w przeciwieństwie do „wielopoziomowego zarządzania dotyczącego klimatu”, zakłada, że aktywność zagraniczna ma służyć co najmniej pozyskaniu zrozumienia innych aktorów międzynarodowych dla własnych priorytetów, a najlepiej także zdobyciu realnego poparcia.
Dlatego głównym powodem, dla którego termin „dyplomacji klimatycznej samorządów” zyskuje na popularności, jest chęć – a w zasadzie potrzeba – objęcia przywództwa przez władze lokalne w tej dziedzinie na arenie światowej. Tymczasowo, ale jednak, z roli lidera zdezerterowały USA, co było spowodowane deklaracją prezydenta Donalda Trumpa z 2017 r. o wyjściu tego kraju z porozumienia paryskiego. W forpoczcie zmian stara się ciągle pozostawać Unia Europejska, jednak to organizacja międzynarodowa i ostatecznie jest zależna od decyzji państw członkowskich. Te z kolei różnie zapatrują się na ambitne sposoby walki ze zmianami klimatycznymi.
Stąd chociażby takie inicjatywy jak Pakt Wolnych Miast utworzony w 2019 r. przez Warszawę, Pragę, Bratysławę i Budapeszt. Włodarze tych miast zdecydowali się „odbudować i wzmacniać demokrację oraz stać się bastionem przeciwko erozji rządów prawa”, a więc aktywnie działać na rzecz takich wartości, których przestały bronić rządy państw. Badacze dyplomacji samorządowej, jak Simon Curtis czy Michele Acuto, stwierdzają – w tekście „The foreign policy of cities” opublikowanym w „The RUSI Journal” – że miasta, łącząc się w ponadnarodowe sieci, doprowadziły do powstania „wyłaniającego się zgromadzenia politycznego, które jest w stanie zaproponować takie formy zarządzania, które będą adekwatne do skali i złożoności globalnych wyzwań. Wskazuje to wprost na daleko idące ambicje polityki zagranicznej miast”.
Do przejęcia pałeczki przywództwa klimatycznego na arenie światowej władze lokalne zostały zmuszone nie tylko w efekcie opieszałości państw w walce ze zmianami klimatu. Globalne trendy są nieuchronne. W raporcie „Cities key to solving climate crisis” Bank Światowy szacuje, że do 2050 r. ok. 70 proc. ludzkości będzie mieszkać na obszarach miejskich. Z kolei UN Habitat wskazuje, że miasta już teraz konsumują 78 proc. światowej energii i emitują ponad 60 proc. wszystkich gazów cieplarnianych. To są dane, które jednoznacznie wskazują, że koszty skutków zmian klimatycznych, o których była mowa wcześniej, będą tylko rosły. Dlatego też nie dziwi, że władze lokalne coraz bardziej zdecydowanie promują w wymiarze globalnym swoje interesy w dziedzinie klimatu.
Samorządy w roli liderów
Z ostatnich wydarzeń warto zwrócić uwagę na Brussels Urban Summit, który odbył się w połowie czerwca. Wydarzenie to łączyło trzy duże konferencje władz lokalnych organizowane dotychczas osobno – 14. Światowy Kongres Metropolis, coroczną Konferencję Eurocities oraz 6. szczyt inicjatywy burmistrzów OECD na rzecz wzrostu sprzyjającemu włączeniu społecznemu. W deklaracji końcowej z brukselskiego szczytu jego uczestnicy zadeklarowali w odniesieniu do przeciwdziałania zmianom klimatycznym dwa priorytety, które mają jeszcze bardziej upodmiotowić miasta:
– zaangażowanie obywateli, interesariuszy i biznesu, aby wspierać i wdrażać środki zapobiegawcze, łagodzące i adaptacyjne, takie jak odbudowa ekosystemów, systemy przeciwpowodziowe, obieg ścieków miejskich, schroniska i wyspy ciepła;
– wykorzystywanie kompetencji miasta, takich jak własność dużych zasobów budynków i planowanie urbanistyczne, aby zdekarbonizować i dostosować zabudowane miejskie środowisko, promować materiały i źródła energii o zerowej emisji dwutlenku węgla oraz nadać priorytet chodzeniu, jeździe na rowerze i transportowi publicznemu.
Innym przykładem wejścia samorządów w rolę ambitnych liderów klimatycznych jest Globalne Porozumienie Burmistrzów na rzecz Klimatu i Energii. Zainicjowano je w 2008 r. w Europie, natomiast w skali światowej działa od 2015 r. Dzisiaj to największa sieć współpracy miast gromadząca ponad blisko 13 tys. ośrodków ze 144 państw. W 2015 r. jej europejscy członkowie podjęli zobowiązanie, że do 2030 r. zredukują emisję CO2 na swoich obszarach o przynajmniej 40 proc. Było to zbieżne z celami UE, która wówczas przyjęła nowe ramy klimatyczno-energetyczne pod koniec 2014 r.
O utrzymującym się znaczeniu Porozumienia Burmistrzów dla polskich jednostek samorządu terytorialnego świadczyć mogą liczby: w latach 2008–2014 przystąpiły do niego 44 gminy, z kolei w latach 2015–2023 dołączyło 41 gmin.
Na koniec trzeba wspomnieć o jeszcze jednym koszcie, który miasta i gminy ponoszą w wyniku zachodzących zmian klimatu. Chodzi o koszt społeczny. Różnego rodzaju trudności, które w związku z tym spadają na mieszkańców, skutkują niezadowoleniem i w efekcie brakiem poparcia dla władz lokalnych. A to właśnie silna legitymizacja demokratyczna władz samorządowych jest jednym z najważniejszych atutów w często napiętych relacjach z rządem. Dyplomacja klimatyczna aktywnie prowadzona przez miasta i gminy pozwala na zdobycie odpowiedniej wiedzy, obserwację dobrych praktyk, a także na mobilizację międzynarodowego wsparcia, które pozwalają minimalizować znaczne koszty społeczne często kontrowersyjnych decyzji władz miejskich np. ograniczenia ruchu samochodowego. Warto, aby prezydenci, burmistrzowie i wójtowie mieli na względzie, że nie tylko zdobywanie środków na projekty proklimatyczne, ale także takie nieszablonowe działania, jak dyplomacja klimatyczna, mogą pomóc im w budowaniu poparcia wśród wyborców dla nieuchronnie coraz bardziej rygorystycznej walki z kryzysem klimatycznym.
*doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce; adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego; ekspert Klubu Jagiellońskiego
Fot. Pixabay
