Na podstawie decyzji wójta gminy przedstawiciele fundacji przy udziale powiatowego lekarza weterynarii oraz funkcjonariuszy policji odebrali 21 psów utrzymywanych przez K. J. i przekazali do domów tymczasowych członków fundacji. Następnie Fundacja zwróciła się do wójta o zobowiązanie K. J. do zwrotu kosztów transportu i leczenia zwierząt. Wójt na postawie art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 3 i ust. 1c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (DzU 2020 poz. 638, z późn. zm.; dalej: uoz), uwzględnił do kwoty 6 082,26 zł wniosek Fundacji o ustalenie kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia poniesionych tytułem opieki nad odebranymi psami. K.J. odwołała się od decyzji wójta.
Zdaniem SKO zwrot kosztów się nie należał, zdaniem WSA – tak
Rozpatrując odwołanie samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzją wójta w całości i odmówiło ustalenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt poniesionych przez fundację oraz zobowiązania K.J., jako dotychczasowej właścicielki zwierząt, do poniesienia tych kosztów. W uzasadnieniu wskazało, że fundacja nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania zwrotu kosztów poniesionych w związku z czasowym odbiorem zwierząt. Zdaniem SKO, przepis art. 7 ust. 4 uoz należy wykładać w powiązaniu z treścią przepisów art. 7 ust. 1, 1c i 3 tej ustawy, a zatem jeżeli odebrane zwierzę nie zostało przekazane zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 do schroniska, lecz powierzone innemu podmiotowi nieprowadzącemu schroniska, to należy uznać, że należy on do kategorii „inne osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej albo osoby fizyczne, które zapewnią mu (zwierzęciu) właściwą opiekę”, co następuje nieodpłatnie i jedynie w przypadku braku zgody podmiotu właściwego – w tym przypadku schroniska dla zwierząt.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję SKO fundacja, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz fundacji zwrotu kosztów postępowania.
WSA w Łodzi uchylił decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro schronisko wyraziło zgodę na przyjęcie psów i nie wystąpiły inne okoliczności uniemożliwiające przekazanie zwierząt do schroniska, to nie zaszły przesłanki z art. 7 ust. 1c uoz pozwalające przekazać odebrane zwierzęta innemu podmiotowi niż wskazany w art. 7 ust. 1 pkt 1. Skargę kasacyjną od wyroku złożyło samorządowe kolegium odwoławcze.
NSA rozstrzygnął spór
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na początku, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 uoz może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:
1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub
2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub
3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych (art. 7 ust. 1 uoz). Decyzja taka podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a). Ustawa poza wskazanym trybem odebrania zwierzęcia przewiduje także tryb interwencyjny wskazując, że w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 3). Decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 3 ma charakter następczy, odmiennie niż w trybie art. 7 ust. 1. Organ wydający decyzję w trybie art. 7 ust. 3 w istocie potwierdza legalność odbioru zwierzęcia. Bez względu na to, w którym z trybów podejmowana jest decyzja w przedmiocie odebrania zwierzęcia, organ zobowiązany jest uwzględnić treść art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1b–1c uoz.
Analiza tych regulacji prawnych prowadzi do kilku konstatacji. Pierwsza jest taka, że art. 7 ust. 1 ustanawia regułę postępowania, według której odebrane zwierzęta przekazuje się w pierwszej kolejności jednemu z trzech podmiotów wskazanych w tym przepisie: schronisku dla zwierząt, gospodarstwu rolnemu lub ogrodowi zoologicznemu, zależnie od rodzaju odebranego zwierzęcia.
Druga konstatacja wskazuje na to, że przekazanie odebranego zwierzęcia wskazanym podmiotom może nastąpić tylko wtedy, gdy podmioty te wyrażą zgodę (art. 7 ust. 1b). Trzecia wynika z treści art. 7 ust. 1c. Przepis ten wskazuje, że ustawodawca wprowadził wyjątek od reguły przekazywania odebranych zwierząt podmiotom wskazanym w art. 7 ust. 1. W przypadku braku zgody owych podmiotów lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie tym podmiotom zwierząt, zwierzęta mogą zostać przekazane osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej innej niż podmioty wskazane w art. 7 ust. 1, które zapewnią mu właściwą opiekę.
Wreszcie czwarta konstatacja – szczególnie istotna w okolicznościach badanej sprawy – przekazanie odebranych zwierząt osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej innej niż podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 następuje nieodpłatnie (art. 7 ust. 1c) (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., I OSK 620/21; z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1619/21; z 3 lutego 2023 r., I OSK 97/21).
Należy także wskazać, że kwestię kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt reguluje art. 7 ust. 4 uoz. Stanowi on, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Nie budzi zastrzeżeń, że przepis ten stanowi podstawę prawną do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o powyższych kosztach, obciążających dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Przyjmuje się bowiem, że możliwość działania w formie decyzji powinna wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny albo przynajmniej dorozumiany. Dominuje przy tym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie (vide: J. P. Tarno, „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz”, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 26). Stanowisko wskazujące na istnienie drogi administracyjnej dla rozstrzygnięcia przez organ administracji o kosztach wynika wyraźnie z tego, że do należności z tytułu kosztów określonych w art. 7 ust. 4 uoz stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 7 ust. 5 uoz).
Trafnie jednak dostrzegł autor kasacji, że przepis art. 7 ust. 4 nie odnosi się do przypadku uregulowanego w art. 7 ust. 1c, który przewiduje odrębny tryb przekazania zwierząt od tego wskazanego w art. 7 ust. 1. Jak już była mowa, przepis art. 7 ust. 1c statuuje wyjątek od zasady. Zasadą jest zaś przekazane odebranych zwierząt schronisku dla zwierząt, gospodarstwu rolnemu lub ogrodowi zoologicznemu, zależnie od rodzaju odebranych zwierząt, sposobu ich wykorzystywania i utrzymania. Brak zgody tych podmiotów lub wystąpienie innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie im zwierząt stanowi warunek ich przekazania w trybie art. 7 ust. 1c innemu podmiotowi, który zapewni im właściwą opiekę. Nie ma zatem prawnych argumentów, aby w przepisie art. 7 ust. 4 upatrywać podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt w sytuacji, gdy zwierzęta zostały przekazane innemu podmiotowi niż ten wskazany w art. 7 ust. 1. Wniosek jest tożsamy bez względu na to, czy czasowe odebranie zwierząt nastąpiło w trybie zwykłym, uregulowanym w art. 7 ust. 1, czy w trybie interwencyjnym, o którym stanowi art. 7 ust. 3. Prawo domagania się od dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt pokrycia powyższych kosztów nie jest różnicowane zależnie od sposobu odebrania zwierząt (w trybie zwykłym czy interwencyjnym), ale zależy od tego, jakiemu podmiotowi zwierzęta te zostały przekazane.
Przechodząc na grunt badanej sprawy NSA wskazał, że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że zwierzęta czasowo odebrane K. J. nie zostały przekazane któremukolwiek z podmiotów wskazanych w art. 7 ust. 1. Fundacja, której przedstawiciele odebrali zwierzęta w warunkach art. 7 ust. 3, umieściła je w domach tymczasowych własnych wolontariuszy. Fundacja nie jest jednym z podmiotów wskazanych w art. 7 ust. 1, jest natomiast „inną osobą prawną” w rozumieniu art. 7 ust. 1c, której zwierzęta, w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, mogą zostać przekazane i która winna zapewnić im właściwą opiekę. Nie jest zatem możliwe przyporządkowanie sytuacji faktycznej ustalonej w niniejszej sprawie do normy art. 7 ust. 4. Organ administracji na gruncie tej regulacji prawnej uprawniony pozostaje do rozstrzygania o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt poniesionych przez podmioty wskazane w art. 7 ust. 1. Koszty te obciążają dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt.
Powyższa regulacja nie rozciąga się natomiast na sytuację wskazaną w art. 7 ust. 1c. Należy zatem dojść do wniosku, że w ustawie o ochronie zwierząt nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania decyzją administracyjną o obciążających dotychczasowego właściciela zwierząt kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt, które zostały poniesione przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej inne niż wskazane w art. 7 ust. 1. Podmiotom tym zwierzęta mogą zostać przekazane jedynie nieodpłatnie (art. 7 ust. 1c). Jak już była mowa, regulacja art. 7 ust. 1c stanowi wyjątek od sposobu przekazania zwierząt, odebranych ich dotychczasowym właścicielom lub opiekunom w warunkach art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 3 uoz. Skoro regulacji tej nie obejmuje art. 7 ust. 4, a dodatkowo przepis art. 7 ust. 1c zdecydowanie różnicuje sytuację podmiotów w nim wymienionych w zakresie odpłatności za przekazane zwierzęta, to stosownie do zasady exceptiones non sunt extendae wyjątek od reguły prawnej w procesie wykładni prawa nie może być pomijany, interpretowany rozszerzająco i nie może uzyskać takiego znaczenia, które pozwoliłoby na jego stosowanie identycznie jak reguła.
W takiej sytuacji trafnie autor kasacji podniósł, że doszło do naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1, ust. 1c, ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 3 uoz przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji odebrania zwierząt przez podmiot niewymieniony w art. 7 ust. 1 uoz, podmiotowi temu przysługuje prawo domagania się od dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt zwrotu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt na podstawie art. 7 ust. 4.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania administracyjnego.
Pozew cywilny o zwrot poniesionych kosztów
Sąd rozpatrując sprawę nie pozostawił jednak fundacji bez rozwiązania. Wskazał bowiem, że fakt przekazania określonemu podmiotowi odebranych zwierząt powoduje powstanie, pomiędzy tym podmiotem a dotychczasowym właścicielem lub opiekunem zwierząt, relacji o charakterze cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego. NSA wyjaśniając tę kwestię odwołał się do ustawowych regulacji umowy przechowania (art. 835 kodeksu cywilnego) i wskazał, że przechowawca pozostaje zobowiązany zachować rzecz ruchomą oddaną mu na przechowanie w stanie niepogorszonym. Powinien przechowywać rzecz w taki sposób, do jakiego się zobowiązał, a w braku umowy w tym względzie w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (art. 837 kc). Przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia (art. 836 kc).
Nie może zatem budzić wątpliwości cywilnoprawny charakter stosunków zachodzący pomiędzy podmiotem, któremu odebrane zwierzęta zostały przekazane, a dotychczasowym ich właścicielem lub opiekunem. Sprawy te będąc sprawami ze stosunków z zakresu prawa cywilnego winny być rozpoznane postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1367/22
