Rozmowy Wspólnoty

Zróbmy przegląd wszystkich aktów prawnych dotyczących samorządu

O coraz trudniejszej sytuacji finansowej małych gmin i powiatów, spadającej randze Komisji Wspólnej oraz konieczności powołania komisji kodyfikacyjnej prawa samorządowego – mówi Robert Szwed, przewodniczący Rady Miasta Rejowca Fabrycznego.

Na początek gratulacje z okazji otrzymania Samorządowego Oskara, czyli nagrody im. Grzegorza Palki. Czy 26 lat spędzonych w samorządzie, w tym 23 lata w charakterze przewodniczącego rady miasta, daje poczucie satysfakcji?

Na pewno tak, szczególnie gdy patrzę na rozkwit naszego miasta. To, jak Rejowiec Fabryczny pozytywnie się zmienił w czasie, gdy jestem radnym, daje ogromną satysfakcję. Cieszy też rozwój demokracji lokalnej. Ludzie coraz lepiej rozumieją jej zasady, szanują je i z nich korzystają. To daje solidną podstawę do dalszego rozwoju naszej małej ojczyzny. Przy tej okazji chciałbym podziękować wszystkim rejowieckim samorządowcom, z którymi miałem przyjemność dotychczas współpracować.

 

W tym roku obchodzimy 30-lecie samorządu gminnego, można zatem z perspektywy minionych lat ocenić, jaka jest pozycja ustrojowa rady w systemie władz gminy. Czy pana zdaniem rada ma wystarczające kompetencje?

Nie widzę problemu nierównowagi kompetencji w samorządzie gminnym. Może większy problem jest tam, gdzie rady są upolitycznione. W naszej nie ma i od początku nie było partii politycznych, zawsze pracowaliśmy merytorycznie i dzięki temu relacje między organem stanowiącym i wykonawczym zawsze były bardzo poprawne. Ale też patrząc szerzej niż tylko przez pryzmat naszych doświadczeń, nie widzę większych zagrożeń dla pozycji ustrojowej rady. Były wprawdzie zakusy, żeby wzmocnić pozycję organu wykonawczego, ale na szczęście do tego nie doszło. Obecny stan prawny zapewnia wystarczającą równowagę kompetencyjną.

 

Zmiany prawne sprzed dwóch lat wprowadziły nowości w zakresie komunikowania się ze społeczeństwem (raport o stanie gminy), uprawnień dla obywateli (inicjatywa uchwałodawcza, obowiązkowy budżet obywatelski), nadzoru nad działalnością organu wykonawczego (wotum zaufania). Jak te nowości się sprawdziły?

Nie spowodowały większych zmian w funkcjonowaniu samorządu. Raport o stanie gminy to innowacja dla mnie bardzo istotna, ale uważam, że bardziej powinna to być dobra praktyka niż obowiązek prawny. Ustawodawca nie przez przypadek zaplanował, że publiczna debata nad raportem o stanie gminy z udziałem mieszkańców odbywa się podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium burmistrzowi. Nie jestem przekonany, czy to dobre rozwiązanie.

Moim zdaniem, wotum zaufania często pełni funkcję absolutorium politycznego i ma rozbudzić emocje przed właściwym absolutorium, które jest merytorycznym rozliczeniem gospodarki finansowej organu wykonawczego za poprzedni rok budżetowy. Obserwuję praktykę funkcjonowania tej instytucji w innych samorządach i mogę powiedzieć, że niemal powszechnie, szczególnie w mniejszych miejscowościach, mieszkańcy nie wykazują zainteresowania debatą nad tym raportem. Podobnie jest z inicjatywą uchwałodawczą, z której mieszkańcy nie korzystają lub robią to sporadycznie.

Od czasu, gdy transmisje internetowe obrad stały się obowiązkiem, obserwuję działania innych rad, szczególnie w mniejszych gminach i naprawdę rzadko spotykam obywatelskie inicjatywy uchwałodawcze. Jeżeli chodzi o tworzenie budżetów obywatelskich, to szczególnie w gminach o niewielkich budżetach poprzez wprowadzanie takich przepisów tworzy się tylko pozory partycypacji społecznej. W samorządach tak małych jak nasz nie wprowadzono obowiązku utworzenia budżetu obywatelskiego. Budżet Rejowca Fabrycznego to około 17 mln zł (bez dochodów na świadczenie 500+, które wynoszą ok. 3 mln zł rocznie). W naszej sytuacji budżetowej na projekty obywatelskie moglibyśmy przeznaczyć ok. 5 tys. zł na każde z osiedli.

Dla mnie byłoby to pozorowanie demokracji i udawanie, że mieszkańcy mają znaczący wpływ na sposób wydatkowania środków z budżetu miasta. W małych miejscowościach komunikacja między mieszkańcami i radnymi jest na tyle bezpośrednia, że radni pełnią rolę najlepszą przekaźnika potrzeb społecznych i wnoszą do budżetu przedsięwzięcia ważne dla mieszkańców.

 

Jest jeszcze jedna nowość prawna, która szczególne oświetlenie zyskuje w przypadku Rejowca Fabrycznego, gdzie od 30 lat władza burmistrza jest personalnie ustabilizowana – ograniczenie liczby kadencji do dwóch dla osób pełniących funkcję organu wykonawczego. Jak pan to ocenia?

Ta regulacja wprowadza podobne zasady, jakie obowiązują w przypadku prezydenta RP. Ale to oczywiście nie ten szczebel władzy. Trzeba pamiętać, że wójta, burmistrza i prezydenta obowiązują obostrzenia prawne dotyczące podejmowania zatrudnienia po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej. Może to powodować, szczególnie na prowincji, że wielu wójtów i burmistrzów po zakończeniu pięcio- czy dziesięcioletniej kadencji będzie miało duże problemy ze znalezieniem pracy. W efekcie wielu wartościowych i kompetentnych ludzi w ogóle nie będzie się ubiegało o tę funkcję. To osłabi jakość zarządzania w gminach.

Zapewne będzie i tak, że w drugiej kadencji wójt czy prezydent straci motywację do zajmowania się sprawami gminy i zacznie się rozglądać za zatrudnieniem poza samorządem. Znowu mamy do czynienia ze sztywną regulacją. Oczywiście, kiedy trzeba, odświeżenie personalne jest wskazane i robią to sami mieszkańcy, natomiast ograniczenie prawne w postaci wyznaczenia limitu kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów eliminuje z samorządów dobrych gospodarzy.

 

Nasiliły się pogłoski o likwidacji powiatów. Patrząc z perspektywy małego miasta, jaka jest racja istnienia słabych ekonomicznie powiatów? Jak uzdrowić ich sytuację?

Dla wszystkich jest oczywiste, że mają one niewielką bazę dochodową. Ale dzisiaj  w podobnym położeniu znalazły się też małe samorządy gminne. Szczególnie te słabsze finansowo i sąsiadujące ze sobą powinny się łączyć dla uzyskania odpowiedniej siły ekonomicznej. Dyskusja, czy powiaty są potrzebne, toczy się od lat. Od lat też powtarzana jest teza, że część ich zadań mogłyby przejąć gminy, a resztę powinno się przekazać odtworzonym urzędom rejonowym. Nie chcę w tej sprawie zajmować jakiegoś stanowiska, ale póki powiaty istnieją i mają inny zakres zadań niż gmina, powinno się dążyć do uzdrowienia ich finansów. Dotyczy to szczególnie tych, które prowadzą szpitale, bo one najbardziej kuleją finansowo. To bolączka ogromnej większości samorządów tego szczebla. Natomiast powiaty, które nie mają w zarządzie szpitala czy większej liczby szkół ponadpodstawowych, wykonują na przykład wiele inwestycji drogowych, mając stabilny poziom swoich finansów.

 

Czy trójszczeblowy podział terytorialny kraju oraz trzy poziomy samorządu terytorialnego to dobre rozwiązanie dla Polski?

Uważam, że nie powinno być dualizmu administracji na poziomie wojewódzkim. To jest szczebel działania rządu, a więc jego politycznych przedstawicieli. Czy to jest możliwe? Trudne pytanie. Tam powinna pracować bezstronna administracja publiczna. Po drugie, Polska jest wciąż krajem na dorobku, dlaczego więc pozwala sobie na dualizm administracji na tym szczeblu? Tym bardziej, że marszałkowie mają często polityczne ambicje.

Podstawą samorządu w Polsce musi pozostać umocowana konstytucyjnie silna gmina. Trzeba też finansowo wzmocnić powiaty i odejść od dualizmu na poziomie wojewódzkim. Przy okazji dodam, że mało kto zwraca uwagę na równie ważny problem – ustrój terytorialny. Chodzi o powołanie komisji kodyfikacyjnej prawa samorządowego. Odrodzony samorząd ma 30 lat i ustawy ustrojowe pochodzą z lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Powiem więcej, powinien nastąpić przegląd wszystkich aktów prawnych dotyczących funkcjonowania samorządu, szczególnie należy pochylić się nad sposobem dalszego finansowania JST. Należałoby wreszcie poważnie podejść do tych spraw, gdyż szczególnie w ustawach podatkowych i finansowych było zbyt dużo zmian cząstkowych. Bolączką jest też to, że Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego traci swoją należną rangę, ponieważ od lat gros projektów jest wnoszonych jako poselskie z pominięciem konsultacji i opiniowania w Komisji Wspólnej.

 

Jest to także pytanie, na ile strona samorządowa broni tej rangi. Kiedy na posiedzenia KWRiST przychodzi sto osób, a porządek obrad obejmuje kilkadziesiąt mało istotnych spraw, to nie ma czasu na dyskusję o pryncypiach. To strona samorządowa pozwala, że rządzącym udaje się fundamentalne kwestie rozmywać i zamulać.

Tu się w pełni zgadzam, rząd często traktuje KWRiST jak kwiatek do kożucha. Większość rozporządzeń mogłaby być opiniowana przez zespoły problemowe, natomiast na posiedzenia plenarne powinny trafiać sprawy istotne, szczególnie projekty ustaw dotyczące ustroju samorządu i jego finansowania. Gdyby politycy – dotyczy to wszystkich opcji – poważnie traktowali samorząd, to należałoby określić katalog spraw, nad którymi powinna się odbyć pogłębiona debata. Później już jako projekty ustaw powinny przechodzić w Sejmie kwalifikowaną większością głosów. To zmuszałoby strony sporu politycznego do konsensusu. Taką sprawą są dla mnie przede wszystkim finanse samorządów.

 

Czy małe miasteczka, jak Rejowiec Fabryczny, mają jakieś preferencje bądź dedykowane ścieżki finansowania, które pomagałyby im realizować zadania publiczne?

Uważam, że powinna być wprowadzona kategoryzacja gmin. Dla gmin wiejskich i miast do 20 tysięcy mieszkańców powinny być specjalnie dedykowane pieniądze, ponieważ ogromna większość tych jednostek ma niewielką nadwyżkę operacyjną. W naszym przypadku dokładamy do oświaty blisko 100 proc. tego, co dostajemy w subwencji oświatowej. Do jednej szkoły mającej 300 uczniów w ubiegłym roku dopłaciliśmy 2 mln zł, a w tym już 2,8 mln zł. Luka finansowa w oświacie dalej nam rośnie. Gdybyśmy dokładali chociażby o jeden milion mniej, moglibyśmy szerzej korzystać ze środków unijnych i inwestować. Maksymalne wykorzystanie dotacji z UE to nasz priorytet. Dzisiaj, żeby zapewnić wkład własny, musimy posiłkować się obligacjami i kredytami.

 

Jak pan ocenia perspektywę rozwoju Rejowca Fabrycznego w najbliższych latach?

To będzie zależało od sytuacji finansowej. W naszym samorządzie powoli tracimy wpływy do budżetu od największej firmy, która tu działa. Mówię o spółce Cement Ożarów S.A. Dawniej zakład funkcjonował samodzielnie jako Cementownia „Rejowiec”, w najlepszych latach zatrudniał wraz z firmami współpracującymi ponad tysiąc pracowników. Po przejęciu przez Grupę Ożarów roczne wpłaty do budżetu miasta wynosiły ok. 1,5 mln tylko z tytułu podatku od nieruchomości. Kolejne kilkaset tysięcy złotych wpływało z podatku dochodowego od osób prawnych. Dziś cementownia zatrudnia tylko 40 pracowników i jest powoli wygaszana. Dochody budżetowe być może zrekompensuje subwencja wyrównawcza, ale ludzie nie będą mieli pracy. Liczymy, że na teren cementowni wejdą nowi inwestorzy, bo to atrakcyjny, przemysłowy kwartał miasta. Kiedy to się stanie – trudno przewidzieć. Samorząd aktywnie współpracuje w tej sprawie ze spółką.

Trzeba zdawać sobie sprawę, co słowo samorząd naprawdę oznacza. Żeby się samorządzić, należy mieć wysokie dochody własne. Nam te dochody spadają z racji wygaszania produkcji u największego podatnika oraz z powodu COVID-19. W pierwszej połowie roku z PIT-u otrzymaliśmy blisko 150 tys. zł mniej niż w pierwszym półroczu ubiegłego roku. Sądzę, że cały rok zakończy się ubytkiem w dochodach z tego tytułu o ok. 300 tys. zł w stosunku do roku poprzedniego, co oznacza 10-proc. spadek. Przy niewielkiej nadwyżce operacyjnej mamy ograniczone możliwości inwestowania.

Dziś nasze dochody własne stanowią zaledwie 20 proc. dochodów budżetu (bez dochodów z PIT i CIT). A przecież wśród gmin powiatu chełmskiego Rejowiec Fabryczny ma jedne z najwyższych dochodów własnych per capita! Kiedy jednak do dochodów własnych doliczymy subwencję wyrównawczą, to pod względem dochodów per capita lądujemy bliżej dolnej części tabeli gmin powiatu. Jak w takiej sytuacji można mówić o samorządności? Co się bardziej opłaca: starać się o podatników, czy cieszyć się stabilnymi transferami z budżetu państwa, w tym subwencją wyrównawczą, która w gminach często stanowi nadwyżkę operacyjną? Widać, że system finansowania samorządów wymaga gruntownej przebudowy.

TAGI: rozmowa, Robert Szwed, Rejowiec Fabryczny, radny miasta,