Prokurator rejonowy (dalej: skarżący, prokurator) zaskarżył regulacje § 3, § 7 ust. 1, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1 i 5 i § 10 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały rady miejskiej w sprawie przyjęcia regulaminu cmentarza komunalnego. Zarzucił istotne naruszenie:
1. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (DzU z 2020 r. poz. 1947, dalej: ustawa o cmentarzach), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w § 3 załącznika do uchwały „Regulamin Cmentarza Komunalnego”, że „cmentarzem zarządza Administrator wybrany przez Gminę”; poprzez określenie w § 7 ust. 1, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1 i 5 i § 10 ust. 2 i 3 zakresu działania administratora, powierzonych zadań i obowiązków administratora;
2. art. 15 ustawy o cmentarzach, polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez wprowadzenie w sposób nieuprawniony w § 9 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku uzyskania pisemnego zezwolenia od administratora cmentarza na wykonanie ekshumacji.
W ocenie prokuratora, wskazane paragrafy załącznika do uchwały w sposób istotny naruszały przepisy ustaw i rozporządzenia.
Wójt decyduje o tym, kto zarządza cmentarzem
Sąd rozpoznający sprawę podzielił zarzuty skargi dotyczące wkroczenia przez radę miejską w kompetencje organu wykonawczego poprzez wskazanie w regulaminie, że cmentarzem zarządza administrator wybrany przez gminę. Taki zapis wkracza w materię odmiennie uregulowaną w ustawie, tj. w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg. Zgodnie z tym przepisem, do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast według art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W świetle przytoczonych przepisów należy więc uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy decyzja, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 97/18, wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 706/21, dostępne w CBOSA).
Rada nie określa dodatkowych obowiązków dotyczących ekshumacji zwłok
Sąd wskazał również, że w sposób istotny naruszają prawo te zapisy regulaminu, w których mowa jest o administratorze, przynależnych mu uprawnieniach i dokonywanych przez niego czynnościach, a także o czynnościach użytkowników cmentarza zdeterminowanych zgodą (zezwoleniem) administratora cmentarza lub obowiązkiem powiadomienia go o nich. Chodzi o zakwestionowane przez prokuratora zapisy załącznika do uchwały (regulaminu). Zgodnie z § 7 ust. 1 administrator prowadzi papierową i komputerową księgę osób pochowanych na cmentarzu, księgę grobów i miejsc zarezerwowanych oraz alfabetyczny spis osób pochowanych na cmentarzu. W myśl § 8 ust. 3 regulaminu prawidłowe skoordynowanie ceremonii pogrzebowych i przyjmowanie zwłok należy do zadań administratora. W § 9 ust. 1 regulaminu zawarto zapis, zgodnie z którym uzyskanie pisemnego zezwolenia od administratora cmentarza wymagają następujące czynności:
1) postawianie pomnika,
2) wykonanie ekshumacji,
3) wjazd pojazdu samochodowego na teren cmentarza, z wyjątkiem wjazdu samochodów: ze zwłokami, służb porządkowych,
4) wykonywanie alejek, przejść między grobami.
W § 9 ust. 5 regulaminu wskazano, że administrator uprawniony jest do kontroli zgodności realizowanych prac z zezwoleniem oraz postanowieniem regulaminu. Stosownie do § 10 ust. 2 opłaty za korzystanie z cmentarza wnoszone są do administratora, zgodnie z cennikiem wprowadzonym zarządzeniem burmistrza i ogłoszonym na tablicy informacyjnej cmentarza, a także dostępnym u administratora oraz na stronie internetowej urzędu miejskiego. W myśl § 10 ust. 3 regulaminu zmiana dysponenta grobu lub miejsca zarezerwowanego może nastąpić po przedstawieniu administratorowi pisemnego oświadczenia dysponenta grobu.
Jak słusznie wskazał prokurator, jedynym podmiotem uprawnionym nie tylko do wyznaczenia administratora cmentarza, ale także określenia jego konkretnych uprawnień i zakresu działań – jest wójt (burmistrz, prezydent). Kwestii tych nie może regulować rada, co nastąpiło w zaskarżonej uchwale. Taka delegacja nie wynika zarówno z ustawy o cmentarzach, jak i ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd zgodził się również z prokuratorem, że § 9 ust. 1 pkt 2 regulaminu naruszył art. 15 ustawy o cmentarzach. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana:
1) na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego;
2) na zarządzenie prokuratora lub sądu;
3) na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel.
Wedle natomiast ust. 2 tego artykułu w przypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 3 zwłoki i szczątki powinny być pochowane na nowo w innym miejscu. W przypadkach wywłaszczenia terenu cmentarnego koszt ekshumacji i przeniesienia ponosi nabywca terenu. Z kolei ust. 3 stanowi, że zwłoki osób zmarłych na choroby zakaźne, których wykaz ustala minister właściwy do spraw zdrowia, nie mogą być ekshumowane w przypadkach przewidzianych w ust. 1 pkt 1, przed upływem 2 lat od dnia zgonu. Tymczasem w § 9 ust. 1 pkt 2 regulaminu postanowiono, że wykonanie ekshumacji wymaga uprzedniego uzyskania pisemnego zezwolenia od administratora cmentarza, a więc zapis ten nakłada na podmioty uprawnione do przeprowadzenia ekshumacji uzyskania uprzedniego zezwolenia administratora cmentarza na wykonanie tej czynności. Zgodzić należy się w tym zakresie z prokuratorem, że rada miejska nie tylko nie ma prawa regulowania zakresu czynności użytkowników cmentarza determinowanych zgodą (zezwoleniem) administratora cmentarza, ale także nie jest uprawniona do nakładania dodatkowych obowiązków w zakresie przeprowadzenia ekshumacji niż wynika to z przepisów ustawy o cmentarzach. Uchwała organu stanowiącego JST, będąca aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu i nie może ich modyfikować.
Skutki uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności są odmienne
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania, sąd przypomniał, że podjęcie przez radę miejską uchwały uwzględniającej zarzuty prokuratora i uchylającej zaskarżoną uchwałę nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności poszczególnych zapisów załącznika do uchwały, jest bezprzedmiotowe. Uchylenie uchwały po wniesieniu skargi nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 sierpnia 2005 r.; sygn. akt OSK 1290/04; z 27 września 2007 r.; sygn. akt II OSK 1046/07 oraz z 4 listopada 2010 r.; sygn. akt II OSK 1783/10; CBOSA).
W rozpatrywanym przypadku nie można wykluczyć, że w oparciu o zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być podejmowane określone czynności, w tym ukierunkowane na wywołanie określonych skutków prawnych. Dlatego podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie zaskarżonej uchwały istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jej nieważności, a nie skutki wynikające z jej uchylenia.
Tym samym sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
Wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 994/22
