Właściciel działki został zobowiązany przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do rozbiórki nielegalnie postawionego obiektu budowlanego. Nie był jednak jego inwestorem. Inwestycja została zrealizowana przez podmiot, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do gruntu. Zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie budziła wątpliwości. Właściciel działki zaskarżył jednak tę decyzję, gdyż nie czuł się odpowiednim adresatem nakazu.
Sprawa trafiła do sądu, a ostatecznie rozstrzygnął ją Naczelny Sąd Administracyjny – oddalając skargę. Uznał, że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów prawa budowlanego w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz z tym, czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane (dalej: pb), w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy na przykład, czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 pb nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego.
Sąd przypomniał również, że adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 prawa budowlanego, mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1479/15). Zależy to od tego, czy na przykład inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli.
Wynika to z tego, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to, co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela; por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18).
Ostatecznie sąd uznał, że zasada, zgodnie z którą adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 pb, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości.
W związku z tym NSA uznał, że sąd I instancji niewadliwie wskazał, że w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony został nielegalny obiekt budowlany lub jego część.
