Prawo

Ustawa o stanie zagrożenia czy stan zagrożenia ustawą?

Projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej, przygotowany przez MSWiA, budzi zastrzeżenia licznych środowisk. Przedstawiamy obawy samorządowców.

Wśród najczęściej powtarzanych znajdują się zarzuty odejścia od konstytucyjnej zasady pomocniczości, czyli przejmowanie kompetencji samorządów przez premiera, ministra spraw wewnętrznych i wojewodów, a także kwestie wprowadzenia niejasno sformułowanych stanów nadzwyczajnych, w których swobody obywatelskie, w tym kompetencje JST, mogą być ograniczane.
Zgodnie z intencją projektodawcy celem prac nad ustawą ma być usprawnienie dotychczasowych działań podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe, przekonstruowanie modelu finansowania, wreszcie przełamanie wieloletniego impasu w kwestii ochrony ludności, obrony cywilnej, zarządzania kryzysowego i krajowego systemu ratowniczego. „Rozwiązania opisane w projekcie ustawy mają za zadanie wzmocnienie roli organów administracji publicznej celem zwiększenia efektywności działań na rzecz ochrony ludności. Wzmocniona zostanie rola Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz wojewodów, nie tylko w odniesieniu do sfery zarządzania kryzysowego w sytuacji niecierpiącej zwłoki, lecz także ochrony ludności i obrony cywilnej. (...) Projekt regulacji zakłada przyznanie Ministrowi SWiA szeregu narzędzi zarówno prawnych, organizacyjnych, jak i finansowych, w tym również zadań kontrolnych wobec innych organów administracji rządowej i samorządowej” – czytamy w komunikacie MSWiA. I dalej: „Ustawa kompleksowo odnosi się również do kwestii zapewnienia środków finansowych na szeroko pojęte działania w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej. Planuje się każdego roku na ten cel przeznaczać kwotę nie niższą niż 0,1 proc. PKB. (...) Na potrzeby realizacji zadań określonych w ustawie powstanie Fundusz Ochrony Ludności, który będzie się składał z funduszu centralnego, którego dysponentem będzie minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz z funduszy wojewódzkich, których dysponentami będą poszczególni wojewodowie. (...) Jednocześnie regulacja przewiduje udział jednostek samorządu terytorialnego w finansowaniu zadań własnych w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym planowanie potrzeb w zakresie środków finansowych niezbędnych do realizacji niniejszych przedsięwzięć, w uchwalanym budżecie gminy, powiatu i samorządu województwa, w kwocie nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu”.

Nadmiar stanów

Podczas wysłuchania publicznego projektu ustawy (dalej: uool), zorganizowanego w listopadzie przez klub parlamentarny Koalicji Obywatelskiej, swoje wątpliwości zgłosili eksperci, samorządowcy, przedstawiciele korporacji i posłowie opozycji.
– Z konkluzji do przygotowanej przeze mnie opinii wynika, że projekt jest sprzeczny z kilkunastoma artykułami Konstytucji RP – mówił prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista. – Mamy do czynienia z projektem, który zakłada nowy rodzaj zagrożenia – sytuację kryzysową (m.in. w art. 3 – przyp. red.). Czegoś takiego na gruncie konstytucji nie ma. W konstytucji są szczególne zagrożenia, czyli stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej. W takich sytuacjach wolności i prawa człowieka są ograniczane. Ale nie można wprowadzać stanu zagrożenia (jak w art. 27 uool, gdzie opisano też „stan pogotowia” – przyp. red.), aby ograniczyć prawa, które mogą być ograniczane jedynie w stanach nadzwyczajnych. W ten sposób tworzy się możliwość wprowadzenia permanentnego stanu zawieszenia wolności.
Zdaniem prof. Chmaja, projekt zawiera upoważnienia o charakterze blankietowym – czytaj: nieprecyzyjne – w myśl których władza centralna może wydawać polecenia samorządom. W efekcie samorząd staje się w istocie organem władzy państwowej.
W odpowiedzi na podobną uwagę zgłoszoną przez Unię Metropolii Polskich – podczas prac Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego – resort spraw wewnętrznych uznał, iż wprowadzenie stanu pogotowia i stanu zagrożenia nie stanowi ingerencji w wolności i prawa człowieka i obywatela, ponieważ stany te wiążą się jedynie z podniesieniem gotowości do działania dla administracji publicznej. MSWiA zwróciło uwagę, że podobne rozwiązania funkcjonują obecnie, np. stan pogotowia powodziowego i stan alarmu przeciwpowodziowego wprowadzane na podstawie ustawy Prawo wodne, a także stan stałej gotowości i stan podwyższonej gotowości w siłach zbrojnych – wprowadzane na podstawie ustawy o obronie Ojczyzny. Stan zagrożenia dotyczy wybranych podmiotów gospodarczych i prawnych, którym za wykonanie zadania będą wypłacane środki finansowe – dodaje ministerstwo.

Komisarz w samorządzie

Liczne wątpliwości wzbudził art. 31 projektu, w myśl którego premier, na wniosek wojewody, może w drodze decyzji administracyjnej orzec o przejęciu zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę, na czas określony, w zakresie niezbędnym do wykonania polecenia lub realizacji zadań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania stanów pogotowia, zagrożenia lub klęski żywiołowej. Dzieje się tak, gdy samorząd (jednak zapis ten dotyczy także innych jednostek, np. państwowych osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej) odmówi lub niewłaściwie wykona polecenia wojewody. Wojewoda może wyznaczyć w tym celu pełnomocnika, zaś koszty wykonywania zadań owego pełnomocnika pokrywa się z budżetu JST.
Zdaniem przedstawicieli UMP, taki zapis budzi poważne wątpliwości konstytucyjne. „Proponowane zmiany w projekcie ustawy dają praktycznie nieograniczoną możliwość zawieszania przez Prezesa Rady Ministrów organów jednostek samorządu terytorialnego w razie wprowadzenia nie tylko stanu klęski żywiołowej, ale i nowego quasi stanu nadzwyczajnego zwanego stanem zagrożenia. Stanowi to odejście od konstytucyjnie zapewnionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez wprowadzenie nadzoru rządowego nad działalnością samorządu, co znacznie wykracza poza kryterium legalności. (...) Nasuwa się wniosek zmiany ustroju państwa bez zmiany Konstytucji” – czytamy w uwagach sformułowanych przez unię metropolii.
MSWiA odpowiada, że wprowadzenie pełnomocnika ma na celu udzielenie jedynie wsparcia dla organów JST i nie oznacza przejęcia wszystkich zadań realizowanych przez te organy. Ponadto, zadania w obszarze ochrony ludności dalej będą realizowane przez JST we współpracy z pełnomocnikiem jedynie do czasu, gdy zagrożenie zostanie zlikwidowane.
Przedstawiciele korporacji zwracali jednak uwagę na niejednoznaczność zapisów projektu, jako że, zgodnie z art. 31 uool polecenia mogą wydawać samorządom trzy podmioty: premier, minister spraw wewnętrznych i wojewoda. – Polecenia wydawane w tym samym czasie mogą być sprzeczne, a w sytuacji zagrożenia jednoznaczność jest kluczowa – argumentował Marek Wójcik, ekspert Związku Miast Polskich ds. legislacyjnych, sekretarz strony samorządowej KWRiST.
Antoni Podolski, były wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, zwrócił uwagę na zawartą w art. 31 możliwość wydawania przez wojewodę ustnych poleceń ze skutkiem wiążącym, dużą dowolność wojewody przy tworzeniu zespołu zarządzania kryzysowego (art. 19), a także na zawartą w art. 125 penalizację niewykonania poleceń służb mundurowych. – To projekt niepraktyczny i niefunkcjonalny, będzie skutkował chaosem decyzyjnym. To nie tyle ustawa o ochronie ludności, ile o ochronie władzy rządowej przed samorządem – mówił.

Wojewoda to nie omnibus

Dyskusja samorządowców podczas wysłuchania publicznego toczyła się też wokół omawianego w projekcie ustawy krajowego systemu informatycznego o zasobach ochrony ludności – SI Omnibus. Zgodnie bowiem z art 12 uool, w przypadku stwierdzenia w SI Omnibus braku wystarczających sił lub środków do realizacji zadań ochrony ludności na obszarze powiatu lub gminy, wojewoda może wydać staroście lub wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) polecenie ich uzupełnienia. W poleceniu wskazuje się rodzaj sił lub środków wymagających uzupełnienia oraz zakres tego uzupełnienia. Następnie starosta lub wójt (burmistrz, prezydent miasta), w terminie 14 dni od dnia otrzymania polecenia, informuje wojewodę o sposobie jego wykonania, a w przypadku stwierdzenia braku technicznych lub organizacyjnych możliwości jego wykonania, niezwłocznie przedstawia informację w tej sprawie.
– To jest osłabienie podstawowego ogniwa odpowiedzialnego za bezpieczeństwo, czyli samorządu – to tu powinno zaczynać się zarządzanie kryzysowe. Projekt przenosi dotychczasowe kompetencje JST na wyższy poziom. Na jakiej podstawie wojewoda będzie stwierdzać, że zasoby SI Omnibus są niewystarczające? – pytał gen. Wiesław Leśniakiewicz, były komendant główny Państwowej Straży Pożarnej i były szef Obrony Cywilnej Kraju. – Dostajecie polecenie, że macie zakupić trzy samochody ratowniczo-gaśnicze albo koparkę. Co z finansowaniem? Jest fundusz celowy stanowiący 0,1 proc. PKB, ale do dyspozycji ministra spraw wewnętrznych, a nie samorządu, który ma te zadania realizować – zastanawiał się były komendant PSP.
UMP wyraziła przy tym obawę, że przy tak sformułowanych zapisach organy wyższego szczebla mogą dowolnie narzucać polecenie uzupełnienia sił i środków. Co z finansowaniem w przypadku otrzymania polecenia? Zdaniem Unii Metropolii, potrzebny jest zapis, zgodnie z którym wykonywanie poleceń, o których mowa, stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. MSWiA nie uwzględniło tego postulatu zapewniając jednocześnie, że wykonanie polecenia będzie wiązać się z finansowaniem z budżetu wojewodów.
Zastrzeżenia jednak pozostają. – Ideą systemu ochrony ludności powinna być współpraca i koordynacja w ramach spójnego systemu. Projektodawcy, wybierając poszczególne przepisy do zmian, dezorganizują działający teraz system – argumentowała Dorota Bąbiak-Kowalska, zastępca dyrektora UMP ds. organizacyjnych.
Mariusz Marszał, doradca przewodniczącego ZGW RP ds. legislacyjnych zakwestionował powody odejścia projektu od konstytucyjnej zasady pomocniczości. – To gminy stanowią fundament systemu ochrony ludności. To do wójta czy burmistrza, a nie do wojewody, przyjdą ludzie w sytuacji zagrożenia. Niepokoi nas również nieujawnienie i niedołączenie do projektu ustawy aktów wykonawczych, które są wskazane w tej ustawie. Tych aktów jest tam 26 – wyliczał.
Zdaniem Tomasza Szymańskiego, posła KO, wiceprzewodniczącego sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, projekt jest niespójny, nielogiczny, włącza w system obrony cywilnej pomioty, które nigdy się tym nie zajmowały. – Krąg podmiotów, na które wpływa ustawa, jest bardzo szeroki i wszystkie te podmioty mówią: nie – zauważył, dodając: – Będziemy składać wniosek o odrzucenie tego projektu w całości, bo tu nie ma nad czym debatować.


Fot. Pixabay