Rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 144 i 148 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podjęła uchwałę w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków. Stosownie do § 1 tej uchwały budowa kanalizacji i oczyszczalni realizowana miała odbywać się przy współudziale mieszkańców. Udział mieszkańców, zwany wkładem w budowę kanalizacji sanitarnej, polegać miał na wnoszeniu sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację poszczególnych etapów inwestycji.
Jeden z mieszkańców wezwał radę gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez uchylenie spornej uchwały jako niezgodnej z art. 84 Konstytucji RP, ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na powyższe wezwanie rada gminy nie udzieliła odpowiedzi. W skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego mieszkaniec zaskarżył więc w całości uchwałę wnosząc o jej unieważnienie jako niezgodnej z prawem.
Skarżący, powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania te obejmują sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Wskazał również, że jak wynika z treści art. 84 Konstytucji RP, nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Rada wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu, uchwała nie może być uznana za nieważną z przyczyn określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż od momentu podjęcia uchwały upłynął ponad rok, a przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
WSA dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że powołane przez organ przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142 poz. 1591, ze zm.; dalej usg) oraz art. 144 i 148 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. nr 261 poz. 2603, ze zm.; dalej ugn) nie mogły stanowić podstawy podjęcia uchwały w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków. Jak wskazał sąd, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały żaden przepis obowiązującego prawa nie dawał gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Podstawą zaś do nakłąania ciężarów i świadczeń publicznych, stosownie do art. 84 Konstytucji RP, mogą być tylko przepisy ustawy. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 4 usg, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Przepis ten bowiem formułuje wyłączną kompetencję rady gminy w sprawach związanych z budżetem.
Sąd stwierdził ponadto, że podejmując zaskarżoną uchwałę gmina w istocie przeniosła część ciężaru polegającego na wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wraz z oczyszczalnią ścieków na podmioty zobowiązane do poniesienia ciężaru finansowego wynikającego z budowy przyłączy. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wykonanie przyłączy jest indywidualną sprawą osoby o to się ubiegającej. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2005 r. nr 236 poz. 2008, ze zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Rada złożyła skargę kasacyjną do NSA. Zarzuciła WSA naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu założenia, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, gdy tymczasem w ocenie skarżącego uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego.
NSA orzekł, że wojewódzki sąd administracyjny uznając zaskarżoną uchwałę za akt prawa miejscowego i stwierdzając jej nieważność dokonał prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu. Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Oznacza to, że krąg jego adresatów nie jest określony, a sama uchwała nie wyczerpuje się poprzez stosowanie. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, kwestia zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie są aktami prawa miejscowego wydanymi bez podstawy prawnej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1553/10
