Szkoła specjalna, czyli jaka?

Różnice zdań w zakresie realizacji zadań oświatowych na linii rząd – samorząd sprowadzają się do finansowania. Identyczna relacja występuje na linii samorząd – podmioty prowadzące szkoły. Tu sprawa także sprowadza się do finansowania, a ściślej przekazywania dotacji.
Wydaje się, że poza „wolą polityczną” większość problemów wywodzi się ze zwykłego niezrozumienia obowiązującego prawa. Tłumaczy się to niejasnymi lub budzącymi wątpliwości interpretacyjne przepisami systemu finansowania oświaty.
Pobieżność i powierzchowność towarzysząca wydawanym stanowiskom, poglądom i interpretacjom w zderzeniu z dosyć wysokim stopniem skomplikowania powiązań i zależności występujących w różnych przepisach dotyczących realizacji zadań oświatowych uwypukla problemy organizacji szkół i relacji uczeń – szkoła.
Formułując stanowiska należy mieć na uwadze, że nie istnieje jeden akt prawny obejmujący całość zagadnień regulujących funkcjonowanie oświaty. Niezbędne staje się zatem przestrzeganie konstytucyjnej idei równości wobec prawa opisanej w art. 32. Jako zasada lex generalis winna ona przyświecać w określaniu celu istnienia innych uregulowań prawnych. Należałoby zatem iść w ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 24 lutego 1999 r. Wskazuje ono, że jeżeli pewien zbiór podmiotów cechuje określona, istotna cecha relewantna (znacząca, różnicująca i istotna prawnie), to istnieje konstytucyjny nakaz, aby takie podmioty należące do tej samej klasy, w ramach określonego stanu prawnego, czyli w podobnej sytuacji, traktowane były równo, zatem tak samo, bez zróżnicowania w postaci faworyzowania, ale i bez dyskryminacji. Ponadto TK zwrócił uwagę, że norma ta obowiązuje zarówno w procesie kształtowania sytuacji podmiotów prawa, to jest w trakcie stanowienia norm prawnych, jak i w procesie stosowania norm prawnych.

Byt zależny do interpretacji

Postrzegając równość wobec prawa w konstytucyjnie określony sposób w sprawie, którą poruszamy, należy zadać sobie pytanie: szkoła specjalna, czyli jaka? Odpowiedź jest o tyle istotna, że od niej przepisy oświatowe uzależniają byt i istnienie szkoły. W przypadku błędnej interpretacji przy udzielaniu dotacji dojdzie do sytuacji, w której albo samorząd zaniży przekazywane dotacje i doprowadzi do likwidacji szkoły (lub zbędnych sporów sądowych), albo będzie przekazywał dotacje niezasadnie zawyżone i uszczupli środki możliwe do innego zagospodarowania.
Sprawę, którą chcemy przedstawić, normuje ustawa o finansowaniu zadań oświatowych. Uprościła ona i uczyniła czytelnym proces udzielania dotacji z budżetów JST. W zakresie szkół podstawowych i ponadpodstawowych wprowadziła zasadę odnoszącą się do dotacji wynikającej z subwencji oraz wprowadziła stosowanie „wskaźnika zwiększającego”. W rządowym uzasadnieniu do projektu tej ustawy, w momencie przedkładania jej Sejmowi zapisano, że „wprowadzenie powyższego wskaźnika jest konieczne, aby w przypadku dotowanych szkół publicznych odpowiednio zwiększyć kwotę przeznaczoną w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na ucznia, uwzględniając wszystkie wydatki ponoszone przez ten samorząd na szkoły danego typu (ponad kwotę naliczaną w części oświatowej subwencji ogólnej)”.
Takie uregulowania wynikają właśnie z przywołanej konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i mają uzasadnienie w zapisach ustawy o finansach publicznych, która w art. 43 przyznaje prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych ogółowi podmiotów.

Typy i podtypy szkół

Impulsem do przedstawienia problemu i rozstrzygnięcia tego, czy wymaga on doprecyzowujących zmian ustawowych, czy też zwiększenia nadzoru nad kreowaniem stanowisk i interpretacji, są dotychczasowe poglądy publikowane przez RIO i ministerstwo edukacji.
Obecne przepisy w zakresie udzielania dotacji podmiotowej szkołom prowadzonym na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 prawa oświatowego, różnicują jedynie szkoły danego typu (art. 14 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) i nakazują rozumienie przepisów „odpowiednio” (art. 4 ustawy Prawo oświatowe). Art. 14 prawa oświatowego wymienia typy szkół: ośmioletnią szkołę podstawową oraz szkoły ponadpodstawowe. Wśród szkół ponadpodstawowych wskazano podtypy, w tym czteroletnie liceum ogólnokształcące, jednak nie wyszczególniono dalszego podziału na liceum specjalne, co zostało zaznaczone w przypadku trzyletniej szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy.
W powiązaniu z dotychczas przedstawionymi zasadami generalnymi musi to oznaczać, że udzielając dotacji kierowanej do danego typu szkoły, a szczególnie szkoły ponadpodstawowej, należy bezwzględnie ustalić, czy brane pod uwagę parametry (zakres wydatków, rodzaj i liczba uczniów) są relewantne i tożsame z dotowaną szkołą. W przeciwnym przypadku będzie dochodzić do złamania zasad konstytucyjnych i reguł finansów publicznych.
W odpowiedzi RIO w Olsztynie z 2 września 2022 r. (RIO.III.072-73/2022), która powołuje się wyłącznie na zapis prawa oświatowego, czytamy: „ustawodawca pod pojęciem szkoły specjalnej rozumie szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowanego zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 127 ust. 9 pkt 2 oraz szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa w przepisach o działalności leczniczej”. W konkluzji powyższego RIO stoi na stanowisku, że przy wyliczaniu wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14. ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, należałoby ująć wydatki bieżące szkół specjalnych funkcjonujących w podmiotach leczniczych.
Podobnie sprawę traktuje pismo Ministerstwa Edukacji i Nauki (DWEW-WSPE.4033.11.2023.KT z 12 czerwca 2023 r), które stwierdza, że „do naliczenia wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, należy przyjąć dane (zgodnie z brzmieniem tego przepisu i definicja szkoły specjalnej przytoczonej wyżej – przyp. red.) dotyczące szkół specjalnych, w tym także szkół odpowiedniego typu zorganizowanych w podmiocie leczniczym”. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych regulacji, na podstawie których można by dokonać wyłączenia, bądź odrębnie ustalać wskaźnik dla szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych.
Specyficzność funkcjonowania szkół ponadpodstawowych w podmiotach leczniczych powoduje, że uczniowie szkół branżowych oraz techników przebywający w szpitalach, sanatoriach i innych placówkach zajmujących się ich zdrowiem – nie realizują pełnego zakresu edukacyjnego, ograniczając się do realizacji przedmiotów kształcenia ogólnego w zakresie na jaki pozwala stan zdrowia i lekarz prowadzący. Sprawozdawczość szkoły w podmiocie leczniczym też jest specyficzna i nie obejmuje kategoryzacji „podtypów” szkół ponadpodstawowych, dlatego większość z nich funkcjonuje pod nazwą „liceum specjalne”. Liczbę szkół w podmiotach leczniczych funkcjonujących w poszczególnych województwach według ich typów przedstawia tabela (wg stanu na koniec 2021 r.).

W województwie warmińsko-mazurskim technikum i szkoła branżowa od 2022 roku została włączona do liceum specjalnego działającego w Dziecięcym Szpitalu Wojewódzkim, zaś szkoła branżowa w Łodzi w podmiocie medycznym już nie funkcjonuje.

Jak czytać definicje

Licea, obiegowo i powszechnie zwane przyszpitalnymi, choć nazywają się „specjalne”, to w istocie w minimalnym lub wręcz marginalnym stopniu realizują kształcenie uczniów dla których macierzystą szkołą jest liceum specjalne w rozumieniu art. 4 pkt 2 lit. a) prawa oświatowego. Przykładowo, świadczy o tym informacja uzyskana z Zespołu Szkół nr 15 przy Uniwersyteckim Dziecięcym Szpitalu Klinicznym w Białymstoku, który we wchodzącym w jego skład liceum specjalnym objął kształceniem (od września 2022 r. do czerwca 2023 r.) 110 uczniów liceum ogólnokształcącego, 33 uczniów technikum oraz 21 uczniów szkół branżowych. Dla żadnego z tych uczniów szkołą macierzystą nie była szkoła specjalna w rozumieniu jak wyżej. Dlatego bardzo istotne jest, aby nie stawiać znaku równości pomiędzy szkołą specjalna wskazaną w prawie oświatowym w art. 4 pkt 2 lit. a) i szkołą specjalną wskazaną w art. 4 pkt. 2 lit. b). Mając na względzie konstytucyjną zasadę równości warto wyróżnić istotne różnice, które uzasadniają takie podejście. Źródłem rozbieżności w stosowaniu normy prawnej przez samorządy jest rozumienie pojęcia „szkół specjalnych danego typu”.

Część poglądów doktryny i orzecznictwa oraz samorządów, rozumie ww. pojęcie zgodnie z jego literalnym brzmieniem zawartym w art. 14 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z definicją szkół specjalnych zawartą w art. 4 pkt 2 ppkt a) i b) ustawy Prawo oświatowe i w art. 2 pkt 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. przyjmuje, że istnieją dwa typy szkół specjalnych: szkoły specjalne funkcjonujące na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 prawa oświatowego (funkcjonujące w pełnym zakresie szkoły stacjonarne dla uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego) oraz szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych funkcjonujące na podstawie art. 128 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe (jedynie dla dzieci hospitalizowanych i na czas ich pobytu w szpitalu). Podstawą takiej wykładni jest literalna definicja pojęcia szkół specjalnych formułowana w oparciu o brzmienie art. 2 pkt 23 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i tożsame brzmienie art. 4 pkt 2 ppkt a) i b) ustawy Prawo oświatowe i 14 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, z której wynika, że ilekroć w ustawie Prawo oświatowe jest mowa o szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, należy przez to rozumieć odpowiednio:

1. szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2,

2. szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa
   w przepisach o działalności leczniczej, oraz w jednostce pomocy społecznej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie lub jednostce, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 128 ust. 3.

Zgodnie z zasadami wykładni językowej użycie przez ustawodawcę sformułowania „odpowiednio” odpowiada spójnikowi „albo”. Analogicznie ta kwestia jest uregulowana w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2022 r. Zasady techniki prawodawczej (zgodnie z którym została sformułowana ustawa o finansowaniu zadań oświatowych). W komentarzu G. Wierczyńskiego do § 56 rozporządzenia czytamy: „Zdania, które wchodzą w skład artykułów bądź ustępów, mogą zawierać wyliczenia. Komentowany przepis nakazuje dokonywanie wyliczeń w sposób redakcyjny (tzw. wyliczenia kolumnowe), w którym każdy element otrzymuje osobne oznaczenie redakcyjne, (…). Jeśli wyliczenie dotyczy elementów, które mają być spełnione łącznie, należy to wyraźnie określić, jeśli nie wynika to z kontekstu, w jakim wprowadzono dane wyliczenie”.

Za przyjęciem literalnego brzmienia wskazanej w przepisach legalnej definicji pojęcia „szkół specjalnych danego typu” jako szkół różnych typów przemawia również wykładnia celowościowa normy art. 25 i 14 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ratio legis wprowadzenia ww. norm polega na zapewnieniu finansowania szkołom specjalnym niesamorządowym na takim samym poziomie, jak są finansowane takie same szkoły samorządowe. Innymi słowy ustawodawca wyraził wolę finansowania szkół specjalnych niesamorządowych dla uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (art. 127 ust. 19 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe) na takim samym poziomie, jak szkoły specjalne samorządowe dla uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (art. 127 ust. 19 pkt. 2 ustawy Prawo oświatowe), zaś dla szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych niesamorządowych (art. 128 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe) na takim samym poziomie, jak szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych, dla których organem prowadzącym jest samorząd (art. 128 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Takie same szkoły powinny być tak samo finansowane.

Z tej właśnie przyczyny i z definicji legalnej pojęcia „szkół specjalnych”, jak i w opisie normy art. 14 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotyczącej wskaźnika zwiększającego, ustawodawca dla określenia szkół specjalnych posługuje się liczbą mnogą (szkoły specjalne, a nie szkoła specjalna), sformułowaniem „szkoły danego typu” oraz alternatywą rozłączną „albo” wyrażoną w postaci wyliczenia w pkt. a), b) i użyciem słowa „odpowiednio”.

Część samorządów, wbrew definicjom ustawowym stoi na stanowisku, że ustawodawca nie wyodrębnił typów szkół specjalnych, zatem szkoły specjalne dla uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego i szkoły zorganizowane
w podmiotach leczniczych są jednym typem szkoły specjalnej.
Skutkiem opisanych rozbieżności różny jest sposób wyliczania wskaźnika zwiększającego dla szkół specjalnych na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Podmioty stosujące pierwszą interpretację pojęcia „szkół specjalnych danego typu” wyliczają wskaźnik zwiększający odrębnie dla szkół specjalnych zorganizowanych na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 prawa oświatowego i do tego wyliczenia przyjmują wyłącznie wydatki ponoszone przez JST na samorządowe szkoły specjalne zorganizowane na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 prawa oświatowego oraz wliczają wyłącznie uczniów uczęszczających do tych szkół. Odrębnie zaś, dla szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych na podstawie art. 128 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, przyjmując do jego wyliczenia wyłącznie wydatki ponoszone przez JST na samorządowe szkoły zorganizowane w oparciu o art. 128 ust. 3 prawa oświatowego oraz wliczają wyłącznie uczniów uczęszczających do tych szkół.

Podmioty stosujące drugą wykładnię pojęcia „szkół specjalnych danego typu”, wyliczając wskaźnik zwiększający szkół zorganizowanych na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, wliczają sumę wydatków ponoszonych przez JST na samorządowe szkoły specjalne zorganizowane na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 prawa oświatowego
i wydatków ponoszonych przez JST na samorządowe szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych na podstawie art. 128 ust. 3 prawa oświatowego oraz sumują dwa zbiory uczniów (uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego ze szkół zorganizowanych na podstawie 127 ust. 19 pkt. 2 i uczniów ze szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych w oparciu o art. 128 ust. 3). Analogicznie, dla szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych (przyszpitalnych) wyliczają wskaźnik zwiększający, jako sumę wyżej opisaną. W naszym przypadku sytuacja jest jeszcze bardziej złożona, ponieważ samorząd przy wyliczeniu wskaźnika dla LO specjalnego zorganizowanego na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2, przyjmuje wyłącznie liczbę uczniów z liceum zorganizowanego w oparciu o art. 128 ust. 3.

Stosowanie drugiej metody prowadzi do sytuacji, że wskaźnik zwiększający dla szkół specjalnych zorganizowanych zgodnie z 127 ust. 19 pkt 2 jest bardzo niski (najczęściej jest on niższy niż wskaźnik dla szkół niebędących szkołami specjalnymi), zaś wskaźnik dla szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych w oparciu o art. 128 ust. 3 jest niewspółmiernie wysoki. Wynika to z dwóch zasadniczych przyczyn:

1. ogromnych różnic w wysokości i rodzaju wydatków ponoszonych przez samorządy
   na szkoły zorganizowane zgodnie z art. 127 ust. 19 pkt 2, w porównaniu do wysokości i rodzaju wydatków ponoszonych na szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych na podstawie art. 128 ust. 3,

2. wliczania do wskaźnika zwiększającego, wbrew liberalnemu brzmieniu art. 25
   ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dwóch odrębnych i niepodlegających łączeniu zbiorów uczniów: uczniów uczęszczających do szkół zorganizowanych zgodnie z art. 127 ust. 19 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oraz uczniów uczęszczających do szkół zorganizowanych w podmiotach leczniczych zgodnie z 128 ust. 3.

Porównanie w tabeli

Wyjaśnienie i rozwiązanie problematycznej kwestii niezbędne jest dla zapewnienia prawidłowego i zgodnego z prawem wyliczania wysokości wskaźnika zwiększającego, albowiem jego błędna wartość wpływa bezpośrednio na nieuprawnione zawyżenie lub zaniżenie dotacji dla szkół specjalnych każdego typu, prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego uzna, że skoro szkoła przyszpitalna nosi nazwę „szkoła specjalna” oraz przyjmie dane finansowe i liczbę uczniów dotyczące tej szkoły jako podstawę wyliczenia wskaźnika zwiększającego dla publicznego niesamorządowego liceum specjalnego zorganizowanego na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2, to znacznie zaniży dotację. Zawyży ją, jeżeli dla szkoły przyszpitalnej prowadzonej przez podmiot inny niż samorząd udzieli dotacji w oparciu o dane liceum specjalnego prowadzonego przez samorząd. W obu przypadkach naruszy prawo. Aby temu zapobiec należy zapoznać się z odmiennością obu typów szkół specjalnych. Różnice te zostały zebrane w tabeli:

Fot. Pixabay