Rozmowy Wspólnoty

Subwencja inwestycyjna powinna premiować zwłaszcza mniejsze gminy

Takie rozwiązanie będzie bardzo przejrzyste, nie będzie obciążone zarzutami o znaczenie pieniędzy przez władzę i ma mobilizować samorządy do zwiększania wydatków inwestycyjnych niezwykle ważnych dla lokalnych społeczności oraz dla wzrostu całej gospodarki – mówi Włodzimierz Tomaszewski, minister, członek Rady Ministrów.

Samorządowcy narzekają na skąpy rząd, który zabiera im pieniądze i ogranicza możliwości wykonywania ustawowych zadań. Chodzi o ten rząd.
Jest dokładnie odwrotnie, a o tym mówią liczby i fakty. Jeśli odrzucimy polityczne emocje i posłużymy się rzetelną analizą porównawczą, ile i jakie rządy dawały czy zabierały, to najbardziej prosamorządowa jest obecna koalicja rządząca. Wiele samorządów to chwali, ale są i takie, którzy patrzą poprzez pryzmat parlamentarnej opozycji. Zatem tu można spytać: ile dawały te krytyczne formacje? Mam ten przywilej młodości, że uczestniczyłem w odradzaniu się polskiego samorządu od 1990 roku, uczestniczyłem w kolejnych etapach reform samorządowych – współtworzyłem je i wiem, że z trudem przekazywano zarówno kompetencje, jak i pieniądze oraz majątek. Samorządu rozwijać nie chciały formacje funkcjonujące jeszcze w poprzednim ustroju, ale także nie rozumiała samorządu część liderów formacji solidarnościowych. Z tego powodu najtrudniej powstawał system finansów JST. Kolejne ustawy określające finanse samorządowe (z 1990 roku, z 1993, 1998 i z 2003 r.) miały ciągle wymiar przejściowy. Ustawę z 2001 r. prezydent Aleksander Kwaśniewski zawetował. Tymczasem najlepszym gwarantem konstytucyjnej samodzielności samorządów jest stabilny system finansów samorządowych oparty na prorozwojowych czynnikach, do których zaliczam: dywersyfikację źródeł dochodowych (dającą stabilność systemu), wydatki inwestycyjne dające szanse zwiększenia dochodów oraz narzędzia sprawdzania efektywności wydatkowania środków i dysponowania majątkiem. Były różne inicjatywy określania źródeł dochodowych. Kiedy Jerzy Miller, wiceminister finansów u Leszka Balcerowicza, chciał zabrać udziały gmin w akcyzie, jego projekt odrzuciła strona samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Zawetowany przez prezydenta w 2001 r. kolejny projekt przewidywał udział samorządów województw w podatku VAT. Mówię to po to, aby uświadomić, że wskutek tymczasowości rozwiązań prawnych dochodziło do uszczuplania bazy naliczania dochodów samorządów, co najbardziej uwidoczniło się w drugim etapie reformy w 1998 roku. Ówczesne samorządy dostały jedną czwartą pieniędzy mniej, aniżeli na te same zadania miała wcześniej administracja rządowa. Byłem w rządzie AWS-u, cieszyłem się z decentralizacji zadań i kompetencji, ale krytycznie oceniałem stronę finansową.

Z tym zgadzają się niemal wszyscy, niemniej jednak najważniejsza jest obecna sytuacja i obecna polityka rządu.
Żeby oceniać to, co jest obecnie, trzeba odnieść się do tego, co było wcześniej. Ponadto sytuację obecną trzeba widzieć w perspektywie tego, co wydarzyło się w latach 2020–2021 i co niesie rok 2022. Jest to bardzo ważne w kontekście pandemii, zmian podatkowych oraz trwającej wojny energetycznej i militarnej. W 2000 roku łączne dochody samorządów wyniosły około 73 miliardów złotych. W czterech latach 2005–2008 nastąpił wzrost dochodów i wydatków samorządowych z poziomu 100 mld zł do 150 mld zł, czyli o 50 proc. Na wzrost o kolejne 50 mld zł potrzeba było 7 lat: w 2015 r. było to 200 mld zł (wzrost o 33 proc.). W następnych 6 latach (2016–2021) wzrost był o 133 mld zł (czyli o 66,5 proc.) do poziomu 333 mld zł. Od początku wieku sześć razy odnotowana została w całościowych zestawieniach nadwyżka w budżetach samorządów: w latach 2004, 2007, 2015, 2016, 2020 i 2021.

Budżety samorządowe w przeszłości rosły z różnych źródeł, w grę wchodziły środki europejskie, pieniądze na zadania zlecone, jak np. 500 plus, jednak w dochodach JST liczą się głównie dochody własne z podatków będące bazą finansową jednostek samorządowych.
Dochody własne JST w 2000 r. były na poziomie 30 mld zł, w tym 33 proc. – prawie 10 mld zł – to wpływy z PIT i CIT. W 2021 r. dochody własne były na poziomie 158 mld zł (wzrost o 426 proc.), w tym wpływy podatkowe stanowiły 48 proc., czyli 76 mld zł (wzrost o 660 proc.). Dla jasności: skumulowana inflacja w tym czasie to 49,04 proc. Należy podkreślić, że lata 2004–2008 oraz 2016–2021 to czas wielkiej dynamiki przyrostu wpływów do samorządów z podatków dochodowych: z 10 mld zł w 2003 r. do 33 mld zł w 2008 r. (wzrost o 23 mld zł) i z 45 mld zł w 2015 r. do 76 mld zł w 2021 r. (wzrost o 31 mld zł mimo pandemii trwającej od 2020 roku, ale przy rządowym wsparciu dla przedsiębiorców w wysokości 200 mld zł). W latach 2009–10 nastąpił spadek wpływów podatkowych w związku z kryzysem po upadku Lehman Brothers. Do samorządów wpłynęło wtedy – w stosunku do 2008 r. – o 5,4 mld zł mniej, ale nikt tego nie kompensował. Dynamicznie rosły subwencje, które traktuję – wbrew dyskusjom akademickim – jako dochody własne naliczane systemowo. W 2000 r. wynosiły 25 mld zł, a w 2021 r. – 82 mld zł. Co do dotacji, to ich główny wzrost związany z funkcjami socjalnymi odbywał się równoległym torem w stosunku do wzrostu dochodów własnych. Dotacje w 2000 r. wynosiły 16 mld zł, a w 2021 r. – 92 mld zł. W tym mieściły się dotacje unijne, których przyrost wcale nie miał takiej dynamiki. Praktycznie był on równomierny od 2009 r. – rocznie ok. 14 mld zł, przy czym w latach 2016–2017 po 7 mld zł. Olbrzymia skala wzrostu dochodów JST będąca wynikiem aktywności obecnej koalicji rządowej kontrastowała z krytycznymi wypowiedziami niektórych samorządowców przy przygotowywaniu budżetów na 2020 i 2021 r., kiedy ostatecznie wykonania wykazywały duże wzrosty.   

Wraz z dochodami rosły także wydatki, a ostatnio w budżety samorządowe uderzyła jeszcze inflacja.
Warto zaznaczyć, że mówimy o dodatkowych dochodach i dodatkowych wydatkach. Ponadto inflacja dotyka każdy budżet – także budżet państwa. Inflacja to w części skutek pandemii (przerwanych łańcuchów dostaw i nienadążającej podaży za popytem), ale przede wszystkim skutek wojny energetyczno-paliwowej skojarzonej z agresją prowadzącą do działań militarnych za wschodnią granicą. Nie pamiętam, by mówiono w samorządach o inflacji, gdy wynosiła ona np. 32 proc. w 1994 r., a jej przyczyny były wewnętrzne . Teraz rząd podjął na olbrzymią skalę działania antyinflacyjne, w które wpisują się wielomiliardowe obniżki podatków, akcyzy i dopłaty. Z inflacją można walczyć zmrażając gospodarkę wraz ze wzrostem bezrobocia albo utrzymując jej aktywność i miejsca pracy także poprzez inwestycje. Wzmacnianie inwestycji samorządowych zaczęło się dużo wcześniej, w trakcie pandemii. Ale początek łączy się z ideą subwencji inwestycyjnej, z jaką idę od początku tej kadencji parlamentarnej. Otworzył się na nią premier Mateusz Morawicki. Pandemia przyspieszyła jej materializację. Na bazie utworzonego Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 powstał Fundusz Inwestycji Lokalnych. Od 2019 roku za pośrednictwem tego funduszu oraz innych podobnych instrumentów rząd przekazał na inwestycje samorządowe dodatkowo ponad 91 mld 800 mln zł – 13 252 mln zł popłynęło z Funduszu Inwestycji Lokalnych, 56 540 mln zł z Rządowego Programu Inwestycji Strategicznych, 18 mld z rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, a 4 mld wyniosła subwencja na inwestycje wodno-kanalizacyjne. Wpisana została do ustawy o dochodach JST subwencja rozwojowa uwzględniająca w algorytmie czynnik motywujący i premiujący wysiłek inwestycyjny samorządów.   

W opinii wielu samorządowców obecnie nie inwestycje, ale wydatki bieżące stanowią najpoważniejszy problem, a w tym zakresie najczęściej podnoszona jest kwestia finansowania oświaty.
Do kwestii wydatków bieżących w kontekście inwestycji odniosę się dalej. Zacznijmy od subwencji oświatowej. Jej najbardziej dynamiczny przyrost miał miejsce w dwóch okresach. Pierwszy był wtedy, kiedy tworzono gimnazja i strona samorządowa odkryła tzw. błąd Handkego. Nie mam danych wcześniejszych, ale już po skorygowaniu błędu w 2000 roku subwencja wynosiła 19,3 mld zł, a w 2001 roku wzrosła do 22,1 mld zł. W latach 2015–2022 jest to wzrost z 40,3 mld zł do 55,9 mld zł. Ale uczciwie trzeba powiedzieć, że subwencja oświatowa od 1996 roku obciążona jest grzechem pierworodnym, kiedy to przekazywano oświatę samorządom. Nie uwzględniono wówczas w subwencji wydatków na inwestycje i remonty. W tej sprawie dwukrotnie byłem w Trybunale Konstytucyjnym, ale choć Trybunał w 1996 r. przyznał nam rację, że w subwencji środków na inwestycje nie ma, to powołano się na tzw. małą Konstytucję, w której nie było zapisu, jakiej wysokości mają być środki przekazywane samorządom. Napisałem wtedy artykuł do „Wspólnoty” pt. „Inwestycje za jeden grosz”, bo zgodnie z wyrokiem TK, jeśli rząd przekazał choć grosz na inwestycje oświatowe, to wypełnił konstytucyjny obowiązek zapewnia środków w subwencji. W 2006 roku byłem w Trybunale ponownie, ale wtedy sędziowie będący posłami uchwalającymi skarżoną ustawę wyrazili pogląd, że subwencja nie musi pokrywać wszystkich wydatków oświatowych. Tym niemniej w czasie obecnych rządów dynamika wzrostu wysokości środków na subwencję oświatową jest bardzo duża.

Skoro mamy tak duży przyrost dochodów, a samorządowcy alarmują, że wykonywanie zadań jest zagrożone, to jaka jest przyczyna tej sytuacji?
Powtarzam: wiedza biorąca się z analizy porównawczej powinna być fundamentem każdej oceny i następnie efektywności działania. Jeżeli każdy radny, organ wykonawczy, jednostki pomocnicze, instytucje zewnętrzne, jak NGO i wreszcie media, które także powinny spełniać funkcję kontrolną, będą dysponować wiedzą porównawczą, to wtedy można oceniać zarówno politykę rządu, jak i efektywność działania samorządów. Pokazałem szczegółowo zmiany finansów samorządowych na przestrzeni lat, w tym tych, kiedy następowały obniżki podatków. Jak widać, obniżki te nie skutkowały zmniejszeniem wpływów podatkowych do budżetów samorządów. W ubiegłym roku w związku z wprowadzeniem rozwiązań Polskiego Ładu, między innymi w zakresie podatku dochodowego, czyli obniżenia stawek oraz podwyższenia kwoty wolnej, odbyła się dyskusja, w jaki sposób zabezpieczyć samorządom wpływy podatkowe. Uzgodniono wprowadzenie uśrednionych zaliczek z tytułu PIT na podstawie wpływów z ostatnich trzech lat podatkowych. Istotnym uzupełnieniem były wymienione dodatkowe środki na inwestycje, także dodatkowo przekazana została – jako szczególne zabezpieczenie – subwencja uzupełniająca w wysokości 8 mld zł. Ponadto uelastycznione zostały przepisy budżetowe dla samorządów, wprowadzono mechanizm reguły stabilizującej wraz z subwencją rozwojową. Z tymi rozwiązaniami weszliśmy w 2022 rok. W połowie roku doszła obniżka podatków (w zamian za ulgę dla klasy średniej) i w tym okresie wzmogła się wojenna inflacja, zatem uruchomiona została do wypłaty jeszcze w tym roku kwota 13,7 mld zł jako dodatkowy dochód samorządów z tytułu udziału we wpływach z podatku PIT. Sposób naliczania tych środków został określony w ustawie opublikowanej 19 września 2022 r. Przewiduje ona też czasowe preferencje w zakresie zasady zrównoważenia części bieżącej budżetu JST oraz limitu spłaty długu. Do 2025 r. wydłużamy możliwość równoważenia wydatków bieżących wolnymi środkami, czyli nadwyżką środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST z lat ubiegłych. Jest to odpowiedź w kwestii unormowania wydatków bieżących. Jak wspomniałem, wcześniejsze alarmy części samorządowców (z dużym ładunkiem emocji politycznych – w takiej skali obcych samorządom lat dziewięćdziesiątych) skończyły się nadwyżkami. Teraz są uruchomione dodatkowe zabezpieczenia, ale i tak po ocenie roku podatkowego będzie można mówić o potencjalnych modyfikacjach. Działamy w zmiennych warunkach zewnętrznych. Proszę wskazać inny rząd, który tak wspomagał samorządy finansowo – bezpośrednio i pośrednio setkami miliardów złotych. Wprowadzane taryfy obniżające ceny gazu, teraz energii elektrycznej dla instytucji publicznych – to przykłady pośredniego wsparcia.
Oczywiście, jest to wyraz współpracy administracji rządowej z samorządową – jako administracji publicznej państwa podejmującego wyzwania w każdym wymiarze. Tu przejawia się sprawność zarządzania.
Bardzo budujący jest przykład uchodźców z Ukrainy. Samorządy podjęły natychmiastowe działania na swoim terenie, ale przecież rząd także natychmiast uruchomił środki – 2,5 mld zł przekazane samorządom na pomoc uchodźcom.     

Porozmawiajmy o alokacji środków na inwestycje samorządowe. Rząd chwali się wysokimi transferami na inwestycje do samorządów, ale duże miasta narzekają, że są pomijane w tych dotacjach. Dlaczego tak się dzieje?
Kwotowo duże miasta są największymi beneficjentami tych środków. Większe premiowanie mniejszych to klasyka zrównoważonego rozwoju. Wielkim sukcesem jest pojawienie się dodatkowych środków inwestycyjnych w takiej skali. Jest to droga do prostej w naliczaniu subwencji inwestycyjnej, która powinna zastąpić subwencje rozwojową i być określona wartością procentową odnoszącą się do wydatków inwestycyjnych w budżecie danego samorządu i – co chcę szczególnie mocno podkreślić – z uwzględnieniem wyższej wagi dla mniejszych gmin i dla miasteczek. Takie rozwiązanie będzie bardzo przejrzyste i systemowe, ma mobilizować do zwiększania wydatków inwestycyjnych niezwykle ważnych dla lokalnych społeczności oraz dla wzrostu całej gospodarki.
A historia inwestycji samorządowych to obraz pełen luk. W 2003 roku mieliśmy najniższą kwotę wydatków inwestycyjnych w samorządach, tylko 12,3 mld zł. Natomiast najwięcej przekazano na inwestycje w 2018 roku – 51 mld zł. Jeśli zaś spojrzeć na inwestycje w relacji do wydatków ogółem, to w 2009 roku wskaźnik wyniósł aż 24,8 proc. wszystkich wydatków i to był najwyższy udział inwestycji we wszystkich latach – najniższy nastąpił w 2016 roku i wyniósł 11,8 proc. Szczyty i luki wydatków inwestycyjnych są ściśle skorelowane z harmonogramem dotacji unijnych. Na tym tle wyraźnie widać, że ogromne dotacje inwestycyjne ostatnio przekazane samorządom przez rząd nie wpłynęły na wielkość wolumenu inwestycji. Po 2018 roku inwestycje spadały – w 2019 r. o 2 mld zł, w 2020 o kolejne 2 mld zł, a mimo środków rządowych w roku 2021 wzrost nastąpił jedynie o 2,5 mld zł. To pokazuje, że samorządy przesunęły finansowanie swoich zadań inwestycyjnych do środków zewnętrznych. Trzeba jednak zastrzec, że relatywnie więcej inwestują mniejsi, a mniej więksi, np. w 2021 roku Warszawa przeznaczyła na inwestycje zaledwie nieco ponad 9 proc., swego ogromnego budżetu, podczas gdy Grodzisk Mazowiecki – prawie 24 proc. Subwencja inwestycyjna będzie mobilizować do zwiększania inwestycji i ich planowania, bo będzie ich trwałym źródłem finansowania.