W związku z pojawiającym się domniemaniem naruszenia zasady incompatibilitas przez włodarzy sześciu gmin ziemi kieleckiej, komisarz wyborczy w Kielcach uznał, że jest organem właściwym do przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w tych sprawach oraz do ustalenia, czy osoby pełniące funkcje organów wykonawczych w tych gminach nie łączą swojego mandatu z zatrudnieniem w administracji rządowej, na co nie zezwala art. 27 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej także: usg). Zdaniem komisarza, jego właściwość w tych sprawach wynika z regulacji art. 492 § 2a ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (dalej: kodeks wyborczy). Przepis ten stanowi, że komisarz wyborczy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, m.in. wskutek naruszenia przez niego ustawowych zakazów łączenia tej funkcji z wykonywaniem innych funkcji określonych w odrębnych przepisach, w tym również w zakresie powodów wskazanych w art. 27 usg, tj. m.in. z uwagi na łączenie funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej (art. 27 pkt 3 tej ustawy).
Właściwość komisarza wyborczego do wygaszenia mandatu wójta w tego rodzaju sytuacjach potwierdziła Państwowa Komisja Wyborcza (dalej także: PKW) w swoim stanowisku z 5 września 2016 r., ZPOW-703-34/16. Uznała ona, że komisarz wyborczy jest właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta również wtedy, gdy wójt zatrudniony był w administracji rządowej przed dniem wyboru i po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zrzekł się funkcji w administracji rządowej. Stwierdziła ponadto, że wynikający z kodeksu wyborczego czternastodniowy termin, liczony od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przysługujący komisarzowi na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, ma charakter instrukcyjny i również po jego upływie komisarz nie traci uprawnień do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Instrukcyjny charakter tego terminu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej także: WSA) w Kielcach w wyroku z 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 799/16.
W wyniku podjętych działań i dokonanych ustaleń w sprawach łączenia przez wójtów tej funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej, komisarz wyborczy w Kielcach, w okresie od 4 sierpnia do 8 września 2016 r., wydał postanowienia o wygaśnięciu mandatu:
1) burmistrza miasta i gminy Bodzentyn – w związku z łączeniem funkcji burmistrza z zatrudnieniem w Świętokrzyskim Parku Narodowym;
2) wójta gminy Górno – w związku z łączeniem funkcji wójta z zatrudnieniem w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
3) wójta gminy Słupia – w związku z łączeniem funkcji wójta z zatrudnieniem w Lasach Państwowych;
4) burmistrza gminy i miasta Chęciny – w związku z łączeniem funkcji burmistrza z zatrudnieniem w Instytucie Geologicznym – Państwowym Instytucie Badawczym;
5) wójta gminy Pacanów – w związku z łączeniem funkcji wójta z zatrudnieniem w Kuratorium Oświaty w Kielcach;
6) wójta gminy Ruda Maleniecka – w związku z łączeniem funkcji wójta z zatrudnieniem w Lasach Państwowych.
Postanowienia komisarza wyborczego we wszystkich tych sprawach zaskarżone zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na podstawie art. 493 § 1 kodeksu wyborczego.
Skarga w sprawie wygaszenia mandatu wójta gminy Pacanów została przekazana do rozpoznania WSA w Lublinie.
Skarga dotycząca wygaszenia mandatu burmistrza miasta i gminy Bodzentyn wpłynęła do sądu z przekroczeniem terminu, co spowodowało, że została przez ten sąd odrzucona. W tej sprawie pełnomocnik burmistrza odwołał się do NSA. W odpowiedzi na zażalenie komisarz wyborczy wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez NSA wyroków w pozostałych sprawach.
Zarzuty
W skargach tych podnoszone były różnego rodzaju zarzuty. Dotyczyły np. błędnego – zdaniem skarżących – założenia przyjętego przez komisarza wyborczego, że pozostawanie w stosunku pracy w czasie korzystania z urlopu bezpłatnego jest równoznaczne z zatrudnieniem – w tym przypadku – w administracji rządowej, niewłaściwego zaliczenia przez komisarza wyborczego poszczególnych jednostek organizacyjnych do administracji rządowej, wydania postanowienia przez komisarza wyborczego z przekroczeniem ustawowego terminu, podjęcia rozstrzygnięcia władczego przez komisarza bez jakiegokolwiek uzasadnienia, naruszenia zasady proporcjonalności przez komisarza, ale także braku kompetencji tego organu wyborczego do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu w sytuacji, gdy właściwa do tego jest rada gminy. Zdaniem skarżących, komisarz wyborczy właściwy jest do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niebudzących wątpliwości, bezdyskusyjnych (podobnie: Andrzej Kisielewicz, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, s. 954). Natomiast z art. 492 § 4 i 5 kodeksu wyborczego, stanowiących przepisy szczególne wobec ogólnych regulacji art. 492 § 2 i 2a tej ustawy, jednoznacznie wynika, że jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w ustawowym terminie, to rada gminy stwierdza wygaśnięcie jego mandatu.
Stanowisko sądu
Wojewódzkie sądy administracyjne, po dokonaniu szerokich analiz i przeprowadzeniu rozbudowanych wywodów, uchyliły postanowienia wydane przez komisarza wyborczego w Kielcach. Za właściwe do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w rozpatrywanych przypadkach uznały rady gmin (miast). Sądy w swoich wyrokach podkreśliły, że w związku z tym, iż wygaśnięcie mandatów stwierdził niewłaściwy organ, przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być merytoryczna treść zaskarżonych postanowień. Sądy nie odniosły się zatem do wszystkich zarzutów stawianych postanowieniom komisarza wyborczego w Kielcach. Rozstrzygnęły jedynie co do właściwości komisarza wyborczego do stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku niezrzeczenia się przez niego funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. A zatem sądy nie dokonały oceny pod względem materialnoprawnym tego, czy jednostki, w których wójtowie byli zatrudnieni w trakcie sprawowania swojego mandatu należały do administracji rządowej, czy zatrudnienie wójtów w tych jednostkach przy jednoczesnym przebywaniu w nich na urlopach bezpłatnych w czasie pełnienia funkcji wójta uniemożliwia wykonywanie mandatu.
Sądy stwierdziły, że przepis art. 492 kodeksu wyborczego reguluje dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestie. Po pierwsze: przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, a po drugie, właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (rada gminy i komisarz wyborczy). W zakresie przesłanek stanowiących podstawę wygaśnięcia mandatu wójta przepis ten – zdaniem sądów – wyróżnia dwie odmienne sytuacje.
Pierwszą – gdy zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji, tj. już po objęciu mandatu (w tym podjęcie zatrudnienia w administracji rządowej lub podjęcie działalności gospodarczej – sytuację tę reguluje art. 492 § 1 kodeksu wyborczego).
Drugą – polegająca na tym, że wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, bo zakaz w tym zakresie wprowadzają odrębne przepisy (ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – sytuację tę reguluje art. 492 § 4 kodeksu wyborczego.
W opinii sądów, w zależności od tego, kiedy zajdzie przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, tj. przed czy po objęciu mandatu, ustawodawca powierzył stwierdzenie wygaśnięcia mandatu odpowiednio albo radzie i komisarzowi, bądź też wyłącznie radzie. Z analizy art. 492 kodeksu wyborczego wynika, że podział kompetencji pomiędzy radę i komisarza następuje wyłącznie wtedy, gdy wymienione w art. 492 § 1 kodeksu wyborczego zdarzenia stanowiące przesłanki wygaśnięcia mandatu nastąpią po wyborze wójta (np. komisarz wyborczy będzie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, gdy zatrudnienie w administracji rządowej wójt podejmie już po złożeniu ślubowania, łamiąc w ten sposób zakaz ustanowiony w art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym).
Jeśli natomiast wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w ustawowym – trzymiesięcznym terminie, a więc będzie wykonywał te funkcje jeszcze przed wyborem, właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie rada gminy. Wynika to bezpośrednio z art. 492 § 5 kodeksu wyborczego (zob. wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 799/16). Na poparcie powyższego stanowiska sądy przedstawiły szeroką argumentację odwołującą się do przebiegu procesu legislacyjnego dotyczącego rozwiązań prawnych w tym zakresie, uzasadnień projektów poszczególnych zmian dotyczących tych regulacji czy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (przywołany wyrok TK z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12 wraz ze zdaniem odrębnym).
Sądy w swoich wyrokach uznały również, że o ile art. 492 § 1 oraz art. 492 § 4 kodeksu wyborczego, które określają, w jakich sytuacjach następuje wygaśnięcie mandatu wójta, są przepisami prawa materialnego, to przepisy zawarte w art. 492 § 2, 2a i 5 kodeksu wyborczego stanowią normy kompetencyjne, zawierające upoważnienie dla rady i komisarza do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie zaistnienia wymienionych w tych przepisach sytuacji. Przepisy art. 492 § 4 i 5 kodeksu wyborczego odnoszące się do wygaśnięcia mandatu wójta w związku z niezrzeczeniem się przez niego – po objęciu mandatu – funkcji lub działalności wykonywanych przed jego objęciem, wskazane zostały jako normy szczególne regulujące sytuację odmienną od przewidzianej w art. 492 § 1 tego kodeksu, dotyczącej przesłanek wygaśnięcia mandatu powstałych w trakcie sprawowania mandatu wójta.
Naczelny Sąd Administracyjny
Na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wójta gminy Górno, burmistrza gminy i miasta Chęciny, wójta gminy Ruda Maleniecka oraz wójta gminy Słupia Konecka, komisarz wyborczy w Kielcach wniósł skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wojewódzkim sądom administracyjnym naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię analizowanych przepisów kodeksu wyborczego oraz wnioskował o uchylenie zaskarżonych wyroków. Przedstawił jednocześnie argumentację na rzecz przyjętego przez siebie stanowiska, zgodnie z którym przepis art. 492 § 2 kodeksu wyborczego jednoznacznie wyłącza spod kompetencji rady gminy przypadki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z powodów wskazanych w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym (tj. między innymi z powodu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej; mandatem posła lub senatora). Podniósł również, że z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że bez względu na to, czy wójt pełnił funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 27 ustawy o samorządzie gminy (skutkującą wygaśnięciem mandatu wójta), jeszcze przed objęciem tego mandatu czy też podjął je w trakcie jego sprawowania, organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia jest komisarz wyborczy. Komisarz nie zgodził się ze stanowiskiem przyjętym przez sądy, że regulacja art. 492 § 4 i 5 kodeksu wyborczego jest normą szczególną w stosunku do art. 492 § 1 tej ustawy, stwarzającą kompetencje rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, także z przyczyn określonych w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, tj. między innymi, gdy wójt przed wyborem zatrudniony był w administracji rządowej. Określa ona bowiem wyłącznie termin oraz sposób usunięcia kolizji w przypadku, gdy wójt przed dniem wyboru wykonywał zakazane funkcje. Natomiast same przesłanki wygaśnięcia jego mandatu wynikają wyłącznie z art. 492 § 1 kodeksu wyborczego.
Skargi kasacyjne komisarza wyborczego zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/16, II OSK 2727/16, II OSK 2925/16 oraz z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 245/17). Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za prawidłowe stanowiska przyjęte przez wojewódzkie sądy administracyjne odnośnie do wykładni art. 492 kodeksu wyborczego.
Ponadto sąd podniósł, że legitymację do sprawowania mandatu wójta stanowi wola mieszkańców gminy wyrażona w głosowaniu powszechnym. Instytucję wygaśnięcia mandatu wskazał jako poważną sankcję oddziałującą na sferę wykonywania biernego prawa wyborczego, w związku z czym przyczyny wygaśnięcia mandatu muszą być precyzyjnie wskazane w ustawie. W demokratycznym państwie prawnym jest bowiem prawnie zagwarantowane, że wkroczenie w materię konstytucyjnie chronionych praw wyborczych może odbywać się wyłącznie na podstawie adekwatnych ustawowych regulacji proceduralnych i kompetencyjnych. Oznacza to, że w procesie wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych niezbędne jest restrykcyjne przestrzeganie norm materialnych, jak również formalnych i kompetencyjnych odnoszących się do właściwości organów w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/16).
Dodatkowo NSA uznał, że skoro wykładnia rozpoznawanej sprawy odnosi się przede wszystkim do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego, musi uwzględniać także kontekst konstytucyjny. W swoich uzasadnieniach sąd przywołał art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, oraz jej art. 163 i 165 ust. 2, z których wynika odpowiednio, że „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów władz publicznych” oraz że „samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”. Stwierdził, że „wynika z nich obowiązek ścisłego rozumienia kompetencji, przy tym takiego, które nie może pozbawić samorządu terytorialnego, także w aspekcie kompetencyjnym, należnych mu uprawnień” (wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2727/16). Zasada praworządności (art. 7 konstytucji), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 konstytucji) i sądowej jej ochrony (art. 165 ust. 2 konstytucji) wytyczają taki kierunek interpretacji norm dotyczących wygaśnięcia mandatu wójta, który w pełni urzeczywistnia zagwarantowane prawnie kompetencje rady gminy w procedurze wygaszania mandatu wójta.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiot i funkcja norm traktujących o wygaśnięciu mandatu wójta wymaga, aby były one interpretowane i stosowane w takich sposób, by zakres ich normowania nie był teoretyczny lub iluzoryczny, lecz praktyczny i skuteczny. A zasady i prawa gwarantowane przez art. 2, art. 62 ust. 1 Konstytucji RP i art. 471 kodeksu wyborczego, które są wpisane w koncepcję ustroju demokratycznego, byłyby – zdaniem sądu – iluzoryczne, gdyby wójt, ale także jego wyborcy mogli arbitralnie zostać pozbawieni, w dowolnym momencie i przez niewłaściwy organ, swoich praw.
W swoich wyrokach NSA uznał także, że rozróżnienie dwóch odmiennych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (a więc po objęciu mandatu – w przypadkach określonych w art. 492 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, bądź jeszcze przed aktem wyboru – w sytuacji z art. 492 § 4 tej ustawy) determinuje kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis art. 492 § 2a kodeksu wyborczego, określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, nawiązuje do art. 492 § 1 pkt 5 tego kodeksu rozumianego jako wystąpienie określonego zdarzenia (w tym przypadku podjęcia zatrudnienia w administracji rządowej) już po objęciu mandatu przez wójta (wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/16). Potwierdził tym samym szczególny charakter regulacji art. 492 § 4 i 5 Kodeksu wyborczego względem regulacji ogólnej art. 492 § 1 tej ustawy, jeśli chodzi o następstwa wykonywania określonej funkcji czy działalności jeszcze przed dniem wyboru na wójta. W takiej sytuacji osoba wybrana na wójta zobowiązana jest do zrzeczenia się funkcji (w tej konkretnej sytuacji – zaprzestania zatrudnienia w administracji rządowej, o czym jest mowa w art. 27 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niespełnienia tego obowiązku, tj. niedoprowadzenia do ustania zakazu tzw. incompatibilitas, stosownie do regulacji art. 492 § 5 kodeksu wyborczego, to rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta.
Warto zaznaczyć, że stanowisko takie, jak zajęły WSA w tej sprawie w 2016 r. i NSA w 2017 r., wyraził w 2014 r. A. Kisielewicz w komentarzu do art. 492 kodeksu wyborczego. Stwierdził on, że jeżeli wójt w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania nie zrzeknie się sprawowanej przed dniem wyboru funkcji powodującej wygaśnięcie mandatu wójta, rada gminy stwierdza wygaśnięcie jego mandatu w drodze uchwały (zob. A. Kisielewicz, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, s. 956).
W efekcie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, Państwowa Komisja Wyborcza przyjęła, że komisarz wyborczy nie jest organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku niezrzeczenia się przez niego funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia przez niego ślubowania. Stwierdziła jednocześnie, że właściwa w tych sprawach jest rada gminy (zob. stanowisko sekretarza PKW z 21 marca 2017 r., ZPOW-501-13/17).
W następstwie powyższych zdarzeń, w dniu 21 marca 2017 r., komisarz wyborczy uchylił swoje postanowienie o wygaśnięciu mandatu burmistrza miasta i gminy Bodzentyn, które zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez NSA skarg kasacyjnych.
Mając na względzie tak rozbieżne stanowiska w powyższych sprawach, zajmowane przez różne organy czy ekspertów w oparciu o te same regulacje prawne, warto odwołać się do ogólnej zasady prawidłowej legislacji, która nie tylko w tym przecież przypadku przyczyniać się powinna do tworzenia precyzyjnych, jednoznacznych przepisów prawa, niepozwalających na zupełnie odmienne ich interpretowanie przez stosujące je podmioty.
*doktor, pracownik Krajowego Biura Wyborczego, wykładowca, międzynarodowy ekspert OSCE/ODIHR, autor publikacji związanych z tematyką wyborczą
Źródła:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., DzU z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.
Ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 15
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. DzU z 2016 r. poz. 446 ze zm.
Wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/16
Wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2727/16
Wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2925/16
Wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 245/17
Wyrok WSA w Kielcach z 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 799/16
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12
Kodeks wyborczy. Komentarz, K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Warszawa 2014
