Rozmowy Wspólnoty

Rząd kolejny raz ogranicza nasze dochody

Samorządy do 2019 roku w ogromnej większości były przygotowane na pojawienie się dekoniunktury. Ale zmiany w ustawie o PIT i przerzucenie na nas części regulacji wynagrodzeń w oświacie w 2020 r. spowodowało wyczerpanie tych rezerw. Do tego doszedł efekt pandemii, a teraz Polski Ład. Zdolności finansowe samorządów się wyczerpały – alarmuje Piotr Tomaszewski, skarbnik Bydgoszczy.

Od lat rząd – nie tylko PiS, ale i wcześniejsze (pamiętamy akcję „Stawka większa niż 8 miliardów”, gdy w 2012 roku samorządowcy wyszli na ulicę Warszawy w obronie finansów samorządowych) – podejmuje decyzje, które osłabiają finanse JST. Praca skarbnika gminy to dziś nie lada wyzwanie, biorąc pod uwagę brak przewidywalności i podstawowej wiedzy o tym, co będzie jutro?
Przedmiotem działalności samorządu jest bieżące gospodarowanie na terenie miasta/gminy w rozumieniu zaspokajania racjonalnych potrzeb mieszkańców, w ramach dostępnych środków. Ale myślenie o bieżących potrzebach – czyli tych na dziś – musi iść w parze z przewidywaniem potrzeb i sposobów ich zaspokajania w kolejnych latach. Oznacza to z jednej strony konieczność odtwarzania majątku miasta. Czyli remonty, modernizacje i odbudowa infrastruktury. Ale miasto musi również dbać o rozwój, aby pozostać atrakcyjne dla inwestorów i mieszkańców obecnych i tych, których dopiero chcemy pozyskać. Patrząc w taki sposób na działalność miasta to oczywiste, że lokalni decydenci muszą mieć racjonalne podstawy do planowania wydatków w perspektywie nie roku czy dwóch, ale minimum 5–7 lat – ponieważ tyle potrafi trwać proces inwestycyjny, od rozpoczęcia prac koncepcyjnych do ich zakończenia i oddania inwestycji do użytku. Władze miast muszą cały czas szukać odpowiedzi na pytanie, jakie będą w bliższym i dalszym okresie dochody i wydatki, a co ważniejsze, jak przekonać do ich zasadności instytucje finansujące oraz agencje ratingowe. Muszą uwzględnić ryzyko spadku dochodów – w wyniku na przykład dekoniunktury w gospodarce.
To oczywiście jest wykonalne, ale samorząd musi założyć istotny poziom ostrożności. Nie jest natomiast możliwe prognozowanie planów rządu odnośnie do zabierania ustawami naszych dochodów lub zwiększania wydatków. A przecież dochody miast muszą charakteryzować się przewidywalnością i stosunkowo niską wrażliwością na wahania koniunktury. Powinny również w dużej mierze zależeć od działań podejmowanych przez władze miasta.

Rząd kolejny raz planuje naprawić przepisy Polskiego Ładu – tym razem wywracając do góry nogami wprowadzone w styczniu zmiany. Od 1 lipca stawka podatku w pierwszym progu ma wynieść 12 proc. zamiast 17 proc. Jeśli przepisy wejdą w życie, w istotny sposób wpłyną na dochody JST, w szczególności gmin, gdzie udział w PIT jest bardzo wysoki.
Spójrzmy na liczby. Bydgoszcz w 2019 roku miała nadwyżkę operacyjną, czyli główny wskaźnik obrazujący zdolność do finansowania inwestycji, na poziomie 292 mln zł. Plan na 2022 rok to 13 mln zł. Początków zmian w finansach samorządowych należy szukać w 2019 rok, gdy po raz pierwszy zmodyfikowano przepisy określające poziom wpływów do budżetów JST z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. Samorządy straciły 15,7 mld zł (zmiany w PIT – 6,1 mld i w OFE – 9,6 mld zł). W wyniku tylko reformy PIT dochody Bydgoszczy spadły w 2020 roku o 20 mln zł, czyli ok. 4 proc., a podobny spadek (o 3 proc.) zanotował Skarb Państwa. Ale ta zmiana spowodowała jednocześnie wzrost innych dochodów podatkowych Skarbu Państwa – lecz już nie samorządów. I tak, dzięki wpływom z VAT dochody budżetu państwa zwiększyły się w 2020 roku i to pomimo pandemii, zaś dochody podatkowe budżetu Bydgoszczy obniżyły się. To samo dzieje się w związku z Polskim Ładem. Zarówno w pierwszym wariancie tego nieudanego programu – i w zły sposób wdrażanego – jak i w przypadku kolejnych koszty spadają na barki samorządu. W pierwotnym brzmieniu ustawy ubytek dla wszystkich samorządów w roku 2022 miał wynieść 13,5 mld zł, a w ciągu 10 lat – 125 mld zł. W obecnie proponowanej nowelizacji ubytek dla samorządów to kolejne 11 mld zł.

Ile na tych zmianach straci Bydgoszcz?
Dochód z PIT Bydgoszczy w 2021 roku wyniósł 570 mln zł. Minister finansów, zgodnie z nowym brzmieniem ustaw, nakazał nam wprowadzić do budżetu na 2022 rok kwotę 490 mln zł. Biorąc pod uwagę dynamikę PIT wynoszącą 9–10 proc. miasto i mieszkańcy mogli spodziewać się w budżecie kwoty o ok. 140 mln zł wyższej, tymczasem w planie budżetu na 2022 rok z tytułu PIT mają kwotę ustaloną przez ministra o ok. 14 proc. niższą niż w sprawozdaniu z 2021 roku, za budżet państwa – o 6 proc. niższą. Jednak gdy spojrzeć na dochody podatkowe ogółem, to budżet państwa odnotuje wzrost (głównie z VAT) o 5 proc., podczas gdy Bydgoszczy spadek o 8 proc.

Jaki będzie efekt kolejnej obniżki podatku PIT?
Nowy Polski Ład, nowy autor, ale metody te same. Jak wynika z oceny skutków regulacji samorządy stracą w 2023 roku 10 mld zł. 10 mld zł wyniesie również subwencja rozwojowa dla samorządów. Tylko że w projekcie ustawy spadek PIT wynika z treści ustawy. A dochód subwencyjny – z jej uzasadnienia. Co to oznacza? Brak gwarancji, że Sejm zdecyduje się na zrekompensowanie ubytku, co powoduje dalszą niepewność i brak możliwości precyzyjnego planowania. W przypadku dużych miast jesteśmy pewni, że tylko 60 proc. podanej kwoty zostanie podzielone proporcjonalnie do liczby ludności. Reszta zależeć będzie od wskaźników i przez to w przypadku Bydgoszczy wysokość subwencji jest nieznana.

Niezależnie od obiecanej subwencji samorządowcy postulują rekompensatę poprzez zwiększenie udziałów w PIT. Takie rozwiązanie byłoby korzystniejsze?
PIT wywodzi się z dochodu wypracowywanego na terenie miasta przez jego mieszkańców. Jego wysokość pośrednio zależy od tempa rozwoju wynikającego z inwestycji, od lokalnej polityki, od tego czy miasto inwestuje i tworzy dobre warunki dla biznesu. Niektórzy twierdzą, że wysokość wpływów z PIT nie zależy tylko od skuteczności władz miasta. Oczywiście, tak samo jak budżet państwa także ten samorządowy zależy od wielu czynników, np. od tendencji w gospodarce europejskiej, światowej, zdarzeń zewnętrznych, jak na przykład wojny. Ale jest też w znaczącym stopniu zależny od władz miasta, w długim horyzoncie czasowym to władze lokalne przyczyniają się – wraz z mieszkańcami – do jego zwiększenia. Oczywiście, pod warunkiem, że ktoś ustawą znów nie zabierze pieniędzy, bo „samorządom ciągle rosną dochody”.

Wyższe dochody z PIT mogłyby pomóc samorządom w walce z inflacją?
Jak najbardziej. Dziś mamy do czynienia z dynamicznym wzrostem wskaźnika inflacji. Jak wiemy, towarzyszy temu wzrost wynagrodzeń. Dotychczas powodowało to natychmiastowe zwiększenie wpływów do budżetu miasta. Ale teraz już nie. Rząd nas „zabezpieczył przed spadkiem PIT” i przekazuje nam 1/12 kwoty ustalonej na jesieni ub. roku przez ministra finansów. W ostatnich kilkunastu latach dochody z PIT spadały dwa czy trzy razy wyłącznie wskutek decyzji rządu. Gdy minister finansów planował kwotę PIT na 2022 rok przedstawił równocześnie parlamentowi budżet państwa z inflacją na poziomie 3 proc.  Nawiasem mówiąc, taki dokument mamy dziś do dyspozycji jako podstawowy dokument finansów państwa polskiego. Dochody budżetu państwa z PIT w 2022 roku są jednak znacznie wyższe od ubiegłorocznych. Kiedy samorząd dostanie wyrównanie? Może w 2023 roku? Ustawa nie precyzuje mechanizmu. Dochód subwencyjny w latach następnych ma zależeć od dynamiki PKB. No tak, tylko że w najbliższych latach możemy spodziewać się raczej słabych wyników w tym zakresie. A z pewnością dynamika PKB będzie niższa od inflacji, a to oznacza stałe osłabianie samorządów. Dlatego właśnie dochód subwencyjny jest w naszym przypadku nie do zaakceptowania. O złym sposobie podziału subwencji wspomniałem już wcześnie.

Czyli nie wierzy pan w obietnice rządu w zakresie subwencji?
Po pierwsze, moim zdaniem, rząd nie rekompensuje spadku dochodów z PIT w pełnej wysokości. Powtórzę, Bydgoszcz mogła otrzymać z PIT w 2022 roku o 130–140 mln zł więcej. Subwencja dla miasta to 82 mln zł. A więc rząd nie rekompensuje nam spadku dochodów z PIT. Teoria głoszona przez Ministerstwo Finansów, że samorządy dostaną tyle, ile planowały w wieloletniej prognozie finansowej w 2020 roku, zasługuje na przytoczenie twardego argumentu. W Programie Konwergencji – Aktualizacji 2021 przyjętej w kwietniu 2021 roku przez rząd wskazywano wartość długookresowych stóp procentowych na 2022 rok na poziomie 1,5 proc. Myślę, że poziom błędu w WPF samorządów odnośnie do dochodów z PIT jest mniejszy niż w tym przypadku. Nie mówiąc o tym, że samorządy muszą planować dochody ostrożniej, bo ich poziom jest wyznacznikiem do planowania wydatków.

Obniżka podatku to niejedyny problem JST. Jak radzicie sobie z realizacją budżetów przy 11-proc. inflacji?
Samorządy do 2019 roku w ogromnej większości były przygotowane na pojawienie się dekoniunktury. Ale zmiany w ustawie o PIT i przerzucenie na nas części regulacji wynagrodzeń w oświacie w 2020 r. spowodowało wyczerpanie tych rezerw. Do tego doszedł efekt pandemii, a teraz Polski Ład. Okazuje się, że zdolności finansowe samorządów się wyczerpały. To nie wszystko. W 2022 roku mamy wzrost kosztów kredytów (w Bydgoszczy szacujemy go na ok. 20 mln zł), energii (wzrost o 17 mln zł), funkcjonowania oświaty (o 29 mln zł), transportu publicznego przy ograniczaniu jego przychodów. I wreszcie oczekiwania pracowników odnośnie do wzrostu wynagrodzeń, uzasadnione inflacją. W efekcie przewidywania co do ujemnej nadwyżki operacyjnej w 2022 roku w Bydgoszczy stają się faktem. Mając świadomość, że jeszcze w 2019 roku wynosiła ona 292 mln zł, pozostaje żal, że w ciągu 3 lat można było tak poważnie zachwiać lub wręcz zatrzymać rozwój sprawnie pracujących i inwestujących samorządów.Oczywiście, część zwiększonych wydatków została uwzględniona w budżecie, ale dynamiki zmian stóp procentowych niestety nie uwzględniliśmy w pełnym zakresie. Co chwilę pojawiają się informacje o wzroście cen, a to może spowodować dalsze pogłębianie się deficytu lub ograniczenie działań inwestycyjnych – a tym samym niezadowolenie mieszkańców. Obecnie każda nowa procedura przetargowa oznacza konieczność zmierzenia się ze wzrostem kosztów.
Podstawowe pytanie dziś brzmi: jak za 2–3 miesiące mamy rozpocząć prace nad budżetem na 2023 r. nie znając jego realistycznych, rzeczywistych dochodów? Tu nie chodzi już nawet o zaplanowanie inwestycji, ale o zbilansowanie działalności bieżącej.