Burmistrz poinformował wojewodę, że spółka, której członkiem zarządu jest radny miasta, złożyła najkorzystniejsze oferty w przetargu, wobec czego doszło do podpisania umów z miastem. Wskazał również, że poinformował radę miasta o wystąpieniu przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Rada tego jednak nie uczyniła.
Wojewoda wezwał radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Rada poinformowała organ nadzoru, że projekt uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego miał zostać przedłożony na sesji rady – jednak z powodu nieobecności radnego wniosek o podjęcie uchwały został zdjęty z porządku obrad. Ostatecznie wojewoda wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy (art. 24f ust. 1 usg).
Radny złożył do WSA skargę na zarządzenie zastępcze – wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak możliwości złożenia wyjaśnień, co – w jego opinii – stanowiło błąd proceduralny, który powinien skutkować eliminacją zarządzenia z obrotu prawnego. Zarzucił, że nie był informowany o postępowaniu w sprawie i nie mógł się wypowiedzieć czy złożyć wyjaśnień. Wskazał także, że rada nie podjęła uchwały w sprawie wygaszenia jego mandatu najprawdopodobniej dlatego, że w okresie od 20 grudnia 2021 r. do 16 czerwca 2023 r. przebywał na zwolnieniu chorobowym.
Podczas rozprawy zaznaczył ponadto, że nadal zasiada w zarządzie spółki oraz że umowy zostały zawarte w czasie szczególnym, tj. w czasie pandemii COVID-19 oraz wojny na Ukrainie. W jego ocenie to burmistrz nie powinien zawierać tych umów, a zawierając je utwierdził go w przekonaniu, że umowy mogą zostać zawarte. Na pytanie sądu wyjaśnił, że jest mu znany przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o konieczności zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania – jednak stwierdził, że ten przepis go nie dotyczy.
WSA po rozpatrzeniu sprawy orzekł, że wojewoda prawidłowo wygasił radnemu mandat. Przypomniał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wprowadzając taki zakaz ustawodawca zmierzał przede wszystkim do wyeliminowania sytuacji, w których radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.
Sąd wyjaśnił również, że w orzecznictwie administracyjnym jednolicie wskazuje się, że sformułowanie „wykorzystanie mienia komunalnego gminy” użyte w art. 24f ust. 1 usg obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także czy pozostaje to działanie odpłatne czy nieodpłatne. Przepis nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający pozostaje sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 34/20 (wyrok z 30 stycznia 2020 r.), „Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Ponadto art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy”.
WSA wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wykładane jest pojęcie mienia komunalnego zawarte w art. 44 kodeksu cywilnego. Mienie komunalne stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii „inne prawa majątkowe”. Za taką wykładnią przemawia definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 usg, zgodnie z którą nie chodzi wyłącznie o własność, ale i o inne prawa majątkowe. Mieniem komunalnym będą zatem prawa majątkowe, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również zapłata za wykonanie działalności realizowana z budżetu samorządowego. W konsekwencji wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wynagrodzenie stanowi mienie gminy, a zapłata za wykonane usługi objęte umową, czy też zapłata należności za wydany towar, stanowi korzystanie z mienia komunalnego.
Wyrok WSA w Białymstoku z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 595/23
