Prawo

Radny nie może głosować w swojej sprawie

Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym zawsze będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestii tej nie można oceniać w kontekście wyniku głosowania (badania liczby oddanych głosów: za, przeciw, wstrzymuję się).

Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Kr 304/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: skarżąca, kolegium), na uchwałę rady miejskiej w P. z 28 listopada 2019 r. w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso. Wyrok zaskarżyło kolegium.

Spór koncentrował się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w postaci radnego, który jednocześnie głosował nad uchwałą. WSA stwierdził, że udział w głosowaniu nad radnego i jego głos za podjęciem tej uchwały jest nieistotnym naruszeniem prawa, gdyż jego udział nie miał wpływu na jej podjęcie. Za zagłosowało bowiem, jak wynika z protokołu glosowania, 12 radnych z ogólnej liczby 15, przy czym troje było nieobecnych. Stąd jeden głos nie miał istotnego wpływu na wynik głosowania.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku kolegium zaskarżyło go w całości i wniosło o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono m.in. naruszenie prawa materialnego – art. 25a ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: DzU z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; dalej: usg) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały. Ponadto skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie art. 91 ust. 1 usg poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie skutkuje nieważnością uchwały; oraz naruszenie art. 91 ust. 4 usg poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi nieistotne naruszenie prawa nieskutkujące nieważnością podjętej w takich warunkach uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną rada miejska wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez WSA przepisu prawa materialnego, tj. art. 25a usg poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały. W myśl przepisu 25a, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Słusznie wskazał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca w przepisie tym zawarł instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a usg podlega wyłączeniu. W wyroku z 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 125/13) NSA podkreślał, że przepis 25a został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany do prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych.

Pojęcie interesu prawnego w doktrynie i orzecznictwie doczekało się wielu opracowań – terminologia jest więc wszechstronnie rozważona. Upraszczając problematykę trzeba przyjąć, że pod tym pojęciem rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 i cytowane tam orzecznictwo). Zasadą zatem pozostaje, że udział radnego w tego typu uchwałach, tj. dotyczących jego interesu prawnego, jest wyłączony i narusza prawo.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy przepisu art. 25a usg będzie zawsze stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestii tej nie można oceniać w kontekście wyniku głosowania (badania liczby oddanych głosów: za, przeciw, wstrzymujących się). Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa (zob. S. Bułajewski, Zakaz głosowania radnego w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego, glosa do wyroku WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r., II SA/Bk 167/11; Samorząd Terytorialny 2018/1–2/165–171).

Wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21