Prawo

Rada gminy, a nie wójt, nadaje tytuł honorowy

Wyróżnienie przez gminę członka wspólnoty gminnej za jego zasługi względem gminy tytułem „zasłużony dla gminy” oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, jak również stworzenie „pomocniczej struktury” uczestniczącej w tej procedurze – leży w kompetencji rady gminy.

Prezydent miasta ustanowił zarządzeniem okolicznościowe „Wyróżnienie Honorowe w postaci Statuetki…” i wprowadził w życie „Regulamin przyznawania okolicznościowego Wyróżnienia Honorowego…” oraz przedstawił wzór wniosku o przyznanie tego wyróżnienia. Jako podstawę prawną prezydent wskazał przepis art. 33 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w DzU z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.; dalej: usg).

Zarządzenie zostało zaskarżone przez wojewodę, jego zdaniem podjęte zostało bez podstawy prawnej. Wskazany przepis art. 33 ustawy o samorządzie gminnym nie daje – w opinii organu nadzoru – podstaw do wydania takiego zarządzenia przez wójta, ponieważ zgodnie z jego poszczególnymi zapisami: wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1), organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2), a z mocy ust. 3 wójt jest kierownikiem urzędu gminy. Natomiast w myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z kolei, jak wskazuje art. 30 ust. 1, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Następnie wojewoda wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Jeśli zatem przepis ten przyznaje radzie gminy prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia, to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami „statutowymi”, rada gminy może nadawać – obok honorowego obywatelstwa – także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy.

W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że kompetencje do wydania zaskarżonego zarządzenia wynikają z przepisu art. 33 ust. 3 i ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – kierownik kieruje bieżącymi sprawami gminy, jak również reprezentuje ją na zewnątrz. Zadania własne gminy obejmują, między innymi, sprawy promocji (art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy), co wiąże się z ustanowieniem okolicznościowego wyróżnienia. Dalej gmina uznała, że w zakresie pojęcia „promocja gminy” mieści się uprawnienie do ustanawiania medali honorowych, które nie stanowią orderów, odznaczeń i odznak w rozumieniu przepisów ustawy o odznakach i mundurach, zatem ustanowienie i przyznanie statuetki nie koliduje z przepisami tej ustawy.

Sąd potwierdził zdanie wojewody i wskazał, że materia, jakiej dotyczy zaskarżone zarządzenie, jest zastrzeżona dla aktu prawa miejscowego, a kompetencje do jego wydania przynależą organowi stanowiącemu (radzie gminy), a nie wykonawczemu (wójtowi). Mamy tu bowiem do czynienia z materią odnoszącą się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami, ujętą w akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz statutowym. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej „statutowej” materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych dla gminy osób – także przez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców.

Zrozumiałe staje się w tej sytuacji, dlaczego sąd uwzględnił skargę wojewody. Słusznie zarzucił on, że zarządzenie prezydenta w istotnym stopniu narusza prawo, gdyż zostało wydane przez organ gminy, któremu nie przynależą takie kompetencje. Zgodnie z art. 41 ust. 1 usg kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego przynależą radzie, a właściwą formą jest tu uchwała. Wydanie przez prezydenta miasta zarządzenia w materii przynależnej aktom prawa miejscowego przesądza o tym, że jego zarządzenie jest sprzeczne z prawem, o czym stanowi art. 91 ust. 1 usg.

W jednej kwestii sąd przyznał słuszność gminie, choć nie zmienia to wyniku sprawy. Otóż statuetka nie jest odznaką, o jakiej mowa w ustawie z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (t.j. w DzU z 2016 r. poz. 38). W potocznym rozumieniu słów „odznaka” i „statuetka” jest tak istotna różnica, że nie sposób ich utożsamić. Ponadto, z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, że odznaka to przedmiot przeznaczony do noszenia (organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia; ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej). Sąd przyznał, że statuetki nie są przeznaczone do noszenia. To, że z art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach wynika, że organ stanowiący JST może ustanowić odznaki honorowe za zasługi na rzecz rozwoju jednostki nie oznacza, że każdy przedmiot wręczany przy tego rodzaju wyróżnieniu jest odznaką w rozumieniu przepisów tej ustawy.