Zaproponowana w projekcie budżetu na rok 2018 kwota subwencji wynosi 41,932 mld zł. Planowany w stosunku do roku 2017 wzrost subwencji wynosi zaledwie 23,2 mln zł. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu wynika to wyłącznie ze zmiany liczby etatów nauczycieli oraz zmiany struktury nauczycieli wg ich awansu zawodowego.
Jednocześnie w uzasadnieniu do budżetu czytamy, że ma nastąpić „wzrost (...) średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu” o 5 proc. od 1 maja 2018 r. (Podczas gdy premier Beata Szydło mówiła publicznie o początku kwietnia 2018).
W rozdziale 75818 (rezerwy ogólne i celowe) projektu budżetu znajdziemy zaś zapis: „Środki na podwyższenie wynagrodzeń dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego”. Rezerwa ta ma wynieść 1,092 mld zł. Środki te zgodnie z logiką budżetu mają wystarczyć na podwyżki dla nauczycieli od 1 maja 2018 roku.
Tyle faktów. O komentarz do nich poprosiliśmy dr Bogdana Stępnia, który od lat analizuje m.in. sposób naliczania i kwoty subwencji oświatowej. Zauważył on kilka problemów.
Po pierwsze – data wprowadzenia podwyżki dla nauczycieli. Z wyliczeń, które przedstawił Bogdan Stępień wynika, że zapisana kwota rezerwy wystarczyłaby na podwyżkę dla nauczycieli w wysokości ok. 3 proc. od stycznia 2018 roku >>>. (Minister Anna Zalewska zapowiedziała 15 proc. podwyżki w ciągu 3 lat).
– Dlaczego MEN planuje podwyżkę od 1 maja? Ta data jest tak samo sensowna, jak na przykład 13 maja od godziny dwunastej lub 31 grudnia – ironizuje Stępień. Jego zdaniem wzrost wynagrodzeń nauczycieli od innej daty niż 1 stycznia spowoduje ogromne zamieszanie i ogromne komplikacje w stosowaniu prawa oświatowego.
Po drugie – finanse. Z punktu widzenia logiki, a przede wszystkim przejrzystości finansów publicznych, podwyżki powinny być stosowane tylko od stycznia danego roku. Zarówno obiecane podwyżki, jak i kwoty subwencji na rok 2018 mają bowiem znaczenie w latach następnych.
Oczywistym jest, że subwencja na 2018 nie obejmuje wzrostu podwyżki dla nauczycieli o 5 proc. za cały rok. Jak wylicza dr Bogdan Stępień po włączeniu rezerwy do subwencji wystarczyłoby jednak na wzrost o około 3 proc. w skali całego roku. Różnice te musiałyby być w odpowiedni sposób uwzględnione przy kalkulacji subwencji oświatowej na rok 2019. Do tego doszedłby problem istotnej zmiany mechanizmu kalkulacji średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2018 rok – wymóg prawny. Dla laika skomplikowane, dla społeczeństwa w ogóle nie zrozumiałe.
Trzecia rzecz to złe doświadczenia. W historii ustanawiania kwot subwencji mieliśmy już zapisanie części subwencji w formie rezerwy. To był rok 2011 i zwiększenie przez rząd PO-PSL składki rentowej co początkowo nie zostało uwzględnione w zwiększeniu kwoty subwencji w projektach budżetów na rok 2012. Po interwencji samorządów dodatkowe pieniądze się znalazły, ale ostatecznie w budżecie zapisano je właśnie w formie rezerwy, a nie poprzez zwiększenie subwencji, co spowodowało ogromne komplikacje.
– Dodatkowe pieniądze, związane z podwyższeniem składki, samorządy musiały zacząć wypłacać do ZUS od marca. Subwencja została podzielona według tradycyjnego rozporządzenia, a w kwocie dzielonej nie uwzględniono pieniędzy na podwyższenie składki rentowej. Później nie wiadomo było według jakich przepisów pieniądze z rezerwy podzielić. W efekcie samorządy miały dodatkowe koszty od marca, a pieniądze trafiły do nich dopiero w ostatniej (dwunastej) racie subwencji, kiedy opublikowano sposób podziału – opowiada Stępień.
Zresztą, mimo wielu miesięcy analiz, sposób podziału i tak okazał się niezgodny z art. 28 ust. 6 ustawy o jednostkach samorządu terytorialnego. Przy podziale uwzględniono bowiem tylko i to pośrednio awanse zawodowe nauczycieli, a w ogóle nie uwzględniono liczby uczniów (art. 28 ust. 6 nakazuje wprost podział subwencji z uwzględnieniem liczby uczniów).
Jak wyjaśnia Stępień to zrodziło kolejne problemy ponieważ samorządy są zobowiązane do dotowania szkół niesamorządowych danego typu i rodzaju kwotami powiązanymi z subwencją jakie otrzymają na uczniów tych szkół (dokładny sposób opisują odpowiednie ustępy art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty). Dopóki na dany rok stosuje się jeden algorytm podziału subwencji sprawa jest przejrzysta. W roku 2012 zastosowano dwa algorytmy o różnych logikach. Jeden klasyczny a drugi do podziału środków z rezerwy budżetowej. To uniemożliwiło ustalenie kwot subwencji na uczniów danego typu i rodzaju dla potrzeby prawidłowego dotowania szkół niesamorządowych.
Bardzo prawdopodobne, że dotacje dla szkół niesamorządowych zostały wtedy wyliczone nieprawidłowo – zostały zaniżone. – Głównym determinantem jest tu standard finansowy. W przypadku uruchomienia rezerwy konieczne jest ponowne uruchomienie pierwotnego algorytmu podziału z uwzględnieniem w subwencji rezerwy i wyznaczenie nowego standardu finansowego – tłumaczy Stępień.
Inna sprawa to kwestia zgodności ustawy budżetowej z ustawą o dochodach JST. – Bez uwzględnienia w części oświatowej kwot na podwyżki dla nauczycieli trzeba by było uznać, że ustawa budżetowa nie spełnia warunku art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST. A to dużo poważniejszy problem – tłumaczy Stępień.
Art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST mówi w jaki sposób obliczyć minimalną kwotę subwencji na kolejny rok. Jego zapisy oznaczają, że planowane podwyżki dla nauczycieli muszą być uwzględnione w wysokości subwencji, a nie w rezerwach budżetowych.
– Wszystko to wygląda mi na próbę ręcznego sterowania rozdziałem i wysokością subwencji. Wynika to prawdopodobnie z tego, że wśród kierownictwa resortu brak zrozumienia dla podstawowych zasad działających w systemie finansowania oświaty. Chodzi m.in. o fakt, że pojęcie zadania w rozumieniu finansowania oświaty jest powiązane z uczniami (niektórzy uczniowie maja mniej a inni więcej zadań oświatowych – to określają odpowiednie wagi), a nie nauczycielami. Nauczyciele są tylko pracownikami zatrudnionymi do realizacji tych zadań. Stosowany algorytm podziału słusznie dzieli pieniądze na samorządy uwzględniając liczbę zadań i przewiduje dla każdej jednostki samorządu uwzględnienie kosztowności kadry nauczycielskiej we wskaźniku korygującym Di w powiązaniu ze standardem finansowym – tłumaczy Stępień.
Art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST
Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych.
art. 28 ust. 6.
Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności:
1) typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki;
2) stopni awansu zawodowego nauczycieli;
3) liczby uczniów w szkołach i placówkach;
4) liczby dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego;
5) zróżnicowania kwot ustalanych na dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym i dzieci realizujące obowiązek szkolny i obowiązek nauki z uwzględnieniem wyższej kwoty na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach oraz wyższej kwoty w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców
Do pobrania:
Uzasadnienie do projektu budżetu<link file:10049>
Projekt budżetu <link file:10050>
