Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w sprawie zmiany statuty gminy, w którym radni uchwalili przepis ustalający liczbę co najmniej 5 radnych, którzy mogą utworzyć klub. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przyjęcie regulacji uchwały, zgodnie z którą klub może utworzyć tak duża liczbę radnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Jego zdaniem wprowadzenie do statutu gminy minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. co najmniej 5 radnych, godzi w wyrażone w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP prawo wolności zrzeszania się i w sposób istotny ogranicza możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Wojewoda wskazał, że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady. Gmina złożyła skargę na rozstrzygnięcie wojewody. Nie spotkała się ona jednak z poparciem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który skargę oddalił.
Wolność zrzeszania się
Sąd uznał, że wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów konstytucji oraz ustaw. W myśl art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej usg) radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Ustawa nie określa żadnych zasad tworzenia klubów radnych, odsyłając w całości w tej sprawie do rozwiązań statutowych (art. 23 ust. 2 usg). Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych powinna mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się, która przeniesiona na grunt funkcjonowania rady gminy – musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Według sądu ograniczeniem tego rodzaju wolności byłoby ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych. Zasadę wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność zrzeszania, należy rozumieć przy ustalaniu zasad działania klubów radnych, jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych.
Pięciu to za wiele
Konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się potwierdza art. 23 usg, który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc wprowadzać ograniczeń, które nie pozwalałyby na korzystanie przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Sąd podzielił utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 usg. Jako niezasadne sąd uznał stanowisko gminy Urzędów, że minimalny próg 5 radnych przy 15-osobowej radzie nie oznacza ustanowienia rozwiązań prawnych uniemożliwiających radnym realizację prawa do zrzeszania się. Interpretacja art. 23 ust. 2 usg wskazywana przez gminę Urzędów w rzeczywistości bowiem prowadzi do iluzorycznego zapewnienia radnym możliwości wykonywania praw konstytucyjnie zagwarantowanych.
W uzasadnieniu sąd dodał, że ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu, rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny.
(Wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r., sygn. akt III SA/LU 107/13)
