Tereny wiejskie mają swoją specyfikę, która objawia się m.in. inną charakterystyką i strukturą aktywności gospodarczej niż obszary zurbanizowane. Mimo tych oczywistych faktów, zarówno na terenach wiejskich, jak i miejskich oczekujemy rozwoju lokalnego, wysokiej jakości życia czy użytecznej infrastruktury, bez względu na miejscowe uwarunkowania. Bezapelacyjnie, te nadzieje są trudniejsze do spełnienia na terenach mniej zurbanizowanych, dlatego dla nich przygotowano odpowiednie rozwiązania legislacyjne, mające na celu złagodzenie niekorzystnych wpływów. Jak się okazuje, założenia nie zawsze przynoszą oczekiwane efekty, a wiele problemów wynikających ze specyfiki obszarów wiejskich nie zostało jeszcze rozwiązanych, co ogranicza lokalne inicjatywy.
Stabilny rozwój lokalny nie jest możliwy bez zapewnienia odpowiednich środków finansowych w budżetach gmin wiejskich oraz miejsko-wiejskich. Mimo podobnego udziału w podatku PIT i CIT (które w większości są niższe niż na terenach miejskich), obszary wiejskie mają szansę na zapełnienie kasy innymi daninami. W tym przypadku warto przyjrzeć się środkom z podatku rolnego.
Więcej ulg, mniej wpływów
System opodatkowania rolnictwa w Polsce działa na podstawie ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, jest także efektem przeprowadzonej na początku lat 90. XX wieku reformy oraz wymogów przedakcesyjnych Unii Europejskiej. Podatek rolny jest głównym obciążeniem ponoszonym przez gospodarstwa rolne i odprowadzany jest do budżetów gmin, na terenie których położone są grunty podlegające opodatkowaniu. Zależy od wielkości gruntu i jego wartości, może być także oparty o wysokość czynszu dzierżawnego oraz koncepcję dochodu.
Danina wynikająca z podatku rolnego w 100 proc. trafia do kasy gminnej. Warto zwrócić uwagę, że przychód z tego tytułu nie stanowi znacznej części w strukturze dochodów, choć wszystko zależy od jednostki. Przykładowo, jak wynika z danych GUS, w 2019 roku w gminie Czerwonak przychód z podatku rolnego stanowił 0,1 proc. budżetu, w gminie Stare Miasto – 0,7 proc., a w gminie Chodzież – 1,8 proc. Natomiast w gminie wiejskiej Złotów było to już 5 proc., a w gminie Doruchów – 5,3 proc. Wielkości te oczywiście uzależnione są od intensywności prowadzonej działalności rolniczej, co ostatecznie kształtuje ten element pozycji dochodowej.
Jednak od pewnego czasu obserwujemy konsekwentny spadek wpływów budżetowych z tego tytułu, co wiąże się z możliwościami korzystania z ustawowych ulg podatkowych. Duży wpływ ma coraz częściej wykorzystywana, obowiązująca od 2 marca 2020 roku, ulga inwestycyjna. Art. 13 ustawy o podatku rolnym stanowi, że podatnikom podatku rolnego przysługuje ulga inwestycyjna z tytułu wydatków poniesionych na:
– budowę lub modernizację budynków służących do chowu, hodowli i utrzymywania zwierząt gospodarskich oraz obiektów służących ochronie środowiska,
– zakup i zainstalowanie, deszczowni, urządzeń melioracyjnych i urządzeń zaopatrzenia gospodarstwa w wodę,
– zakup i zainstalowanie urządzeń do wykorzystywania na cele produkcyjne naturalnych źródeł energii (wiatru, biogazu, słońca, spadku wód).
Przy założeniu, że wydatki nie zostały sfinansowane w całości lub w części z udziałem środków publicznych (np. unijnych), można ubiegać się o zwolnienie z podatku rolnego.
Obserwujemy dziś dynamiczny rozwój infrastruktury związanej z odnawialnymi źródłami energii, co niestety przekłada się na spadek wpływów podatkowych do budżetów gmin. Zgodnie z art. 13 pkt II lit. c ustawy o podatku rolnym, podatnikowi podatku rolnego przysługuje ustawowa ulga w kwocie 25 proc. poniesionych kosztów inwestycji. Analizując sygnalizowane przez samorządy przypadki, w roku 2021 kwoty takich inwestycji oscylowały na poziomie 30–100 tys. zł. Na przykład w gminie Czerniejewo (powiat gnieźnieński) w 2021 r. instalację zafundowało sobie ośmiu podatników, co jak wyliczono, spowodowało ubytek 126 tys. zł w budżecie gminy.
Kiedy rekompensaty?
Naturalnie, rozwój infrastruktury powinien cieszyć, jednak ustawodawca w tym przypadku nie przewidział rekompensat wyrównawczych, co godzi w strukturę przychodów samorządów. W obliczu coraz trudniejszej sytuacji finansowej JST, nie wspominając o głębszych problemach gmin wiejskich, każdy ubytek jest odczuwalny i wymaga zabiegów optymalizacyjnych.
Organizacje samorządowe uwrażliwiały już rządzących na ten problem – na podstawie konkretnych wyliczeń zaproponowały dyskusję nad stworzeniem mechanizmów rekompensacyjnych. W grudniu 2021 roku Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski zwracało w tej kwestii uwagę Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednak głównym sygnalizatorem propozycji jest Związek Gmin Wiejskich RP, który niedawno doprowadził do dyskusji na ten temat w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Podczas konsultacji strona samorządowa zwróciła uwagę, że ze względu na ustawowe ulgi w podatku rolnym od kilku lat lawinowo spadają wpływy do budżetów gmin wiejskich. Ulgi te w skali kraju pomniejszały budżety gmin odpowiednio o 82 mln zł w 2019 r., o 142 mln zł w 2020 r. i o 165 mln zł w 2021 r.
Co istotne, z argumentacją samorządowców zgadza się Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Aktualnie kwestię rekompensat sonduje Ministerstwo Finansów, które deklaruje otwartość na wszelkie rozwiązania. Warto jednak zwrócić uwagę, że w przypadku chęci zwrotu ubytków przez Ministerstwo Finansów może nastąpić spadek subwencji dla niektórych gmin, ponieważ rekompensatę należałoby traktować jako dochód własny. Resort Finansów będzie weryfikować cały ten proces, aby uzyskać obraz ostatecznego efektu finansowego dla poszczególnych jednostek i aby efekt nie był odwrotny od oczekiwanego.
Bez względu na to, jaki rezultat przyniosłaby rekompensata, istotna jest dyskusja nad systemowymi mechanizmami osłonowymi dla terenów wiejskich, przy uwzględnieniu ich ograniczeń rozwojowych. Jak widać, podatek rolny, który miał w sposób istotny wyróżniać i dokapitalizować obszary niezurbanizowane, zaczyna stanowić marginalny element w tym procesie, co jest bardzo niepokojące.
Subwencja ekologiczna
Od wielu lat w dyskusjach samorządów z władzami centralnymi pojawia się koncepcja stworzenia systemowego wsparcia finansowego dla terenów o ograniczonej możliwości rozwoju. Mowa o mechanizmie, który dawałby większe możliwości niż podatek rolny, a mianowicie o subwencji ekologicznej. Wsparcie z tego tytułu byłoby kierowane na tereny, które ze względów obiektywnych (m.in. z powodu utworzenia obszarów chronionych) nigdy nie będą mogły w większej skali korzystać z wpływów do budżetów z podatków dochodowych. Specyfika lokalna wynikająca m.in. z uwarunkowań przyrodniczych czy dziedzictwa historycznego powinna być traktowana jako dobro wspólne, które wymaga odpowiedniej ochrony, ale które ogranicza wszechstronność miejscowej aktywności gospodarczej. Mimo że społeczności lokalne nie zawsze zgadzają się z procesem ustanawiania obszarów chronionych, samorządy starają się nie dyskutować z powyższym paradygmatem, ale zwracają uwagę na potrzebę stworzenia mechanizmu rekompensaty utraconych dochodów.
Czytelny system kompensacyjny z pewnością pozwoliłby wielu obszarom uzyskać środki rozwojowe. Tym samym państwo wzięłoby na siebie część odpowiedzialności finansowej za troskę o specyficzne dobra wspólne, co z pewnością wpłynęłoby na racjonalizację ustanawiania terenów chronionych.
Dyskusja na ten temat została zapoczątkowana już kilkanaście lat temu przez Związek Gmin Wiejskich RP, jednak ani dotychczasowe rządy, ani formacje polityczne nie stworzyły odpowiedniego impulsu legislacyjnego dla budowy ram dla takiego systemu. A pomysł nie jest oderwany od rzeczywistości i jest stosowany z powodzeniem chociażby w Niemczech. Bez niego samorządy lokalne w wielu przypadkach upatrują w obszarach chronionych głównie obciążeń i ograniczeń. Oczywiście, park krajobrazowy czy narodowy może być impulsem do rozwoju branży turystycznej. Jednak dla innych inwestorów, stwarzających większe szanse dla przychodów budżetowych, to obszary nieatrakcyjne.
Mechanizm subwencji ekologicznej mógłby wręcz zachęcać do tworzenia i utrzymywania obszarów chronionych, ponieważ środki w części przeznaczane byłyby na rozwój infrastruktury, której nie udałoby się sfinansować z wpływów podatkowych. Stworzeniem takiego prorozwojowego systemu subwencji zainteresowanych jest ponad 1300 polskich gmin.
Niejasna własność
Ograniczenia rozwoju terenów wiejskich nie wynikają jedynie z braku równego dostępu do tych samych źródeł finansowania. To także efekt wieloletnich zaniedbań i niejasności w strukturze własnościowej działek, w przypadku których trudno ustalić właściciela, co torpeduje wiele działań. Problem dotyczy szczególnie rowów melioracyjnych, które jako wyodrębnione w latach 60. XX wieku (zostały zaewidencjonowane jako odrębne działki) dziś nie znajdują się w ewidencjach melioracji i urządzeń wodnych zarządu wojewódzkiego, rejonowego czy gminnych spółek wodnych, jak również nie są przez te podmioty wykorzystywane do statutowych działań. Innymi słowy, realnie owe rowy melioracyjne fizycznie nie istnieją, zostały „usunięte/zasypane”.
Omawiane działki są dziś częścią nieruchomości przyległych, nie są widoczne w terenie, niekiedy znajdują się pod istniejącą zabudową. Przejęcie i przyłączenie przedmiotowych części działek do gruntów przyległych wymagałoby przeprowadzenia przez ich właścicieli złożonej procedery sądowej – zasiedzenia, co wiąże się ze znacznymi kosztami, jest czasochłonne, jak również wymaga angażowania i tak już obciążonych sądów. To istotna blokada zamierzeń inwestycyjnych – brak tytułu prawnego uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zasadne byłoby utworzenie prostych procedur geodezyjnych umożliwiających proporcjonalne przyłączenie tych gruntów do działek przyległych. Powiatowe ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w pierwszych latach XXI wieku honorowały materiały sporządzane przecz geodetów, wykonywane podczas sporządzania podziałów nieruchomości (granica była wskazywana w środku rowu) i nanosiły zmiany ewidencyjne polegające na wydzieleniu części odcinka nieistniejącego rowu i włączały tę powierzchnię do działki sąsiedniej. Jednak praktyk tych zaniechano. Rozwiązaniem mogłoby być opracowanie modelu prac geodezyjnych (sporządzanych przez uprawnionych geodetów), umożliwiających wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów, tj. ich podziału i przypisanie wydzielonej powierzchni „nieistniejącego rowu” do działki sąsiedniej bez konieczności podejmowania czynności sądowych i, tym samym, przyspieszenie procesów inwestycyjnych.
Podsumowanie
Przytoczone przykłady to zaledwie część problemów. W obliczu tych i wielu innych zagadnień niezbędne jest opracowanie systemowych rozwiązań minimalizujących ograniczenia rozwojowe, a w przypadku potrzeby wpływu na autonomię decyzyjną samorządów wynikającą ze specyfiki lokalnej – zaoferowanie narzędzi finansowych kompensujących straty. Aglomeracje miejskie i obszary niezurbanizowane zawsze będzie odróżniać ich unikalna charakterystyka. To nic złego. Aby jednak rozróżnienie było efektem naturalnych procesów, musi być wsparte przemyślanymi narzędziami, które dadzą poczucie celowości i zbudują silne podstawy finansowe dla rozwoju terenów wiejskich.
Fot. Pixabay
