Inicjator referendum złożył w siedzibie komisarza wyborczego wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady powiatu. Wskazał jednocześnie, że informacja dotycząca referendum wraz z zapytaniem referendalnym oraz uzasadnieniem pojawiła się w prasie (tygodniku lokalnym) oraz w internecie.
Komisarz wyborczy postanowił odrzucić wniosek. Uznał, że nie spełnił on ustawowych wymogów w zakresie ogłoszenia do wiadomości mieszkańców zamierzonego referendum w prasie codziennej ogólnodostępnej na terenie powiatu – pojawił się w tygodniku i internecie.
Sprawa trafiła najpierw do WSA, który uznał, że komisarz nie miał racji, a ostatecznie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podzielił zdanie WSA.
W ocenie WSA pod pojęciem „prasy codziennej ogólnodostępnej” w danej jednostce samorządu terytorialnego należy rozumieć zarówno prasę, która nie ukazuje się codziennie (nie jest dziennikiem), ale jest powszechnie i na bieżąco dostępna na terenie danego powiatu, jak również strony internetowe publikujące ogólnodostępne informacje i dostępne dla mieszkańców powiatu.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym inicjator referendum ma obowiązek podania, na swój koszt, do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w powiecie następuje poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w tym powiecie. Ustawa o referendum lokalnym nie definiuje pojęcia „prasa codzienna ogólnodostępna”. Definicji pojęcia „prasa” ustawodawca dokonał w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (DzU z 2018 r. poz. 1914), zgodnie z którym „prasa oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe. Prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską”. Niewątpliwie takie pojęcie prasy nie może być ograniczone jedynie do wydawnictw drukowanych. Prasą są bowiem także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą innych technik niż druk. Takim środkiem jest też internet (strony internetowe), do których dostęp jest możliwy poprzez np. portale.
Także w orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że definicja prasy zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa prasowego ma charakter otwarty.
Oceniając, czy nowe środki masowego przekazywania spełniają kryteria prasy określone w tym przepisie, należy uwzględnić specyfikę danego środka. Ze względu na te cechy nie zawsze musi on spełniać wszystkie wymagania, jakie są niezbędne w odniesieniu do publikacji prasowych w formie drukowanej. Cechą internetu jako środka przekazu informacji jest to, że zapewnia dostęp do opublikowanych w nim treści każdemu, kto posiada odpowiednie do tego urządzenia techniczne i w dowolnym czasie.
Ponadto NSA wskazał, że w doktrynie wyrażono pogląd, że „codzienna prasa ogólnodostępna” w danym powiecie nie może być ograniczona jedynie do dziennika, bo wówczas ustawodawca posłużyłby się pojęciem „dziennik” zdefiniowanym w art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa prasowego (tak P. J. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Oficyna 2007, teza nr 2 do art. 13). Tym samym skoro „codzienna prasa ogólnodostępna” nie musi obejmować jedynie dziennika, to pod tym pojęciem należy rozumieć każdą prasę, która jest zarówno ogólnodostępna co najmniej dla mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego oraz jest codzienna, czyli można mieć do niej codzienny dostęp lub istnieje możliwość jej codziennego otrzymywania. Taką cechę spełniają także czasopisma inne niż dzienniki, które np. są wydawane raz na tydzień.
Nie można także pominąć wykładni celowościowej art. 13 ust. 1 url. Celem tej regulacji jest bowiem przede wszystkim poinformowanie mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego o przedmiocie zamierzonego referendum. Informacja ta ma zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 2 url), a jeżeli zamierzone referendum ma dotyczyć odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, to także uzasadnienie takiego odwołania (art. 13 ust. 3 url).
Jeżeli wybrana przez inicjatorów forma poinformowania mieszkańców spełnia swój cel, czyli skutkuje przekazaniem informacji szerokim grupom mieszkańców danej jednostki samorządowej, wówczas tylko wyraźne wykazanie sprzeczności między sposobem poinformowania a treścią art. 13 ust. 1–3 url pozwala na uznanie, że wymogi objęte tym przepisem nie zostały dochowane.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2023 r., sygn. akt III OSK 696/22
