Samorząd terytorialny dość powszechnie oceniany jest jako jedno z najbardziej udanych dokonań transformacji systemowej, co potwierdzają wyniki sondaży wskazujące, że instytucja ta od lat cieszy się dużym zaufaniem mieszkańców. Efektywność każdej instytucji uwarunkowana jest jednak kontekstem, w jakim ona funkcjonuje, a ten w ostatnich latach zmienia się wręcz rewolucyjnie. Z tego powodu samorząd terytorialny potrzebuje zmian systemowych, które dostosują go do zmieniającej się rzeczywistości i przygotują na nowe wyzwania.
Wagę tego problemu uchwycił opublikowany w marcu 2022 r. przez Fundację Batorego raport „Polki i Polacy o samorządności. W poszukiwaniu obywatelskiej opowieści o samorządzie lokalnym” autorstwa Adama Gendźwiłła i Doroty Wiszejko-Wierzbickiej. Wskazywał, że wraz ze zmieniającym się kontekstem wyraźnie zmieniają się też postawy i oczekiwania wobec samorządu terytorialnego. Kwestie te w odniesieniu do uwarunkowań krajowych zostały już szczegółowo opisane, zarówno w samym raporcie, jak i komentarzach do raportu opracowanych przez ekspertów Fundacji Batorego. W prezentowanej analizie chciałbym jednak wyjść poza perspektywę krajową i skupić się na kluczowych megatrendach – istotnych zmianach dokonujących się w wymiarze globalnym – które będą wymuszać dostosowywanie się samorządów do nowej rzeczywistości.
Opisując rewolucyjne zmiany wskazujemy najczęściej na spektakularne wydarzenia symbolizujące koniec starego porządku i wyznaczające nowy, a ostatnie lata dostarczyły nam z nawiązką takich wydarzeń. Zarówno pandemia COVID-19, jak i wojna na Ukrainie powszechnie opisywane są jako wydarzenia, po których nic nie będzie już takie jak dawniej. Niewątpliwie to prawda, trzeba jednak pamiętać, że rewolucje poprzedzane są procesami, które nie zawsze są uświadomione, a spektakularne wydarzenia to jedynie ich zwieńczenie. Dotyczy to także szeroko rozumianej kwestii miejskiej, która przechodzi właśnie rewolucyjne zmiany, co zostało podkreślone w projekcie Nowy Europejski Bauhaus zainicjowanym przez Ursulę von der Leyen, przewodniczącą Komisji Europejskiej.
Rewolucja zatacza koło
W ostatnich dekadach polityki miejskie wyznaczane były głównie poprzez takie idee, jak miasto kreatywne czy miasto inteligentne (smart). Koncepcje te wpisywały się w panujący wówczas optymizm charakterystyczny dla tzw. miejskiego odrodzenia, które nastąpiło po głębokim kryzysie miejskim z lat 70. i 80. ubiegłego wieku. Co jednak znamienne, już na kilka lat przed pandemią w dyskusjach o politykach miejskich coraz częściej zaczęła się pojawiać koncepcja miasta odpornego (resilient city), co wyraźnie wskazywało na zachodzące zmiany. Wybuch pandemii, postępujące zmiany klimatyczne oraz destabilizacja sytuacji geopolitycznej po wybuchu wojny na Ukrainie tylko utwierdzają w przekonaniu, że przyszłość będzie należeć do miast odpornych. Warto więc zastanowić się, na czym ta odporność polega i w jaki sposób samorządy mogą ją wzmacniać.
Starając się opisać koncepcję miasta odpornego stajemy przed problemem swoistego paradoksu wynikającego w dużej mierze z niezwykłej popularności, jaką ta koncepcja zyskała w ostatnim czasie. Termin „miasto odporne” zaczął być używany w wielu różnych znaczeniach i z tego też powodu pojęcie to jest coraz częściej krytykowane jako kolejny modny termin odsyłający do niczego.
Nie wdając się w tym miejscu w szczegółowe analizy dotyczące zakresu pojęcia, ideę miasta odpornego postaram się zilustrować na przykładach dwóch polityk miejskich wdrażanych obecnie w Barcelonie i Paryżu. Abstrahując od faktu, że Paryż stanowi wręcz symbol miejskich rewolucji – wydarzenia, jakie działy się w tym mieście często zmieniały bieg historii – to wybór tych przykładów wynika z faktu, że stanowią one bardzo dobrą ilustrację rewolucyjnych zmian dokonujących się w kontekście polityk miejskich, których znaczenie możemy zrozumieć spoglądając na nie z perspektywy długiego trwania.
W połowie XIX wieku w obu miastach, niezależnie od siebie, podjęto działania mające na celu radykalną przebudowę historycznej tkanki miejskiej. Zarówno gruntowną przebudowę Paryża realizowaną przez Georges’a-Eugène’a Haussmanna, jak i Barcelony według projektów Ildefonsa Cerdy, można określić mianem „niewidzialnej rewolucji”. Działania rozciągnięte w czasie nie były wyznaczane przez spektakularne, symboliczne wydarzenia, jednak ich konsekwencje były prawdziwie rewolucyjne. Nowe założenia urbanistyczne stały się prawdziwym laboratorium zmiany – wyłaniania się nowych wzorów kulturowych i nowego typu społeczeństwa. To właśnie w tych „miejskich laboratoriach” wyłoniło się społeczeństwo nowoczesne, rozbijające silne więzi sąsiedzkie, opierające się na anonimowości i przelotności kontaktów. Nowy typ ulic – szerokie wielkomiejskie bulwary – stawały się symbolem miasta nowoczesnego, a z czasem przyczyniły się do dominacji samochodów w mieście. Miasto nowoczesne, jakie się wówczas wyłaniało, miało być prosamochodowe i anonimowe.
Obserwując zmiany wprowadzane obecnie w Barcelonie i Paryżu można stwierdzić, że po ponad 150 latach historia zatoczyła koło. Oba miasta dokładnie w tym samym czasie (2016 r.), znów niezależnie od siebie i początkowo eksperymentalnie, zaczęły wdrażać nowe polityki miejskie. Zarówno paryska idea miasta 15-minutowego, jak też barcelońska koncepcja superkwartałów (superblocks), zakłada renesans instytucji sąsiedztwa i znaczne ograniczenia dla samochodów. Ograniczenia dla ruchu samochodowego służą odzyskiwaniu przestrzeni miejskiej zajętej dotychczas przez pojazdy i adaptowaniu jej na potrzeby tzw. miejsc trzecich, gdzie tworzony jest lokalny kapitał społeczny. W miejsce parkingów i wielopasmowych ulic powstają przestrzenie publiczne, place zabaw, parki i skwery. Dodatkowo założenie, iż większość codziennych spraw mieszkańcy mogą załatwić w zasięgu 15-minutowego spaceru sprawia, że nawiązują więcej codziennych relacji społecznych w bezpośrednim sąsiedztwie, przez co okolica przestaje być anonimowa, a przy okazji znacznie ogranicza się zużycie energii koniecznej do przemieszczania się na dłuższe odległości.
Pandemia i wojna – niezapowiedziane testy
Wdrożenie nowych założeń w przededniu pandemii sprawiło, że mogły one przejść pierwszy test w nowej rzeczywistości. Jednym z ważnych doświadczeń pierwszych lat pandemii jest to, że sąsiedztwo oparte na silnych więzach lokalnych okazało się niezawodną instytucją w sytuacji, gdy usługi publiczne przestają funkcjonować (z racji lockdownu) lub działają w ograniczonym zakresie. Pouczająca jest tu historia Nowego Jorku, miasta będącego symbolem wielkomiejskiej anonimowości, z którego w pandemicznym roku 2020 wyprowadziło się niemal 840 tys. mieszkańców. Z tego powodu doświadczenia pandemii zachęciły władze Paryża i Barcelony do wdrażania nowych polityk miejskich już na szeroką skalę, którą można porównać do zmian zainicjowanych w tych miastach ponad 150 lat temu. Drugi test dla nowych polityk miejskich nastąpił bardzo szybko i związany jest z nowym szokiem naftowym wynikającym z wojny na Ukrainie i jego konsekwencji dla rynku surowców. Z uwagi na fakt, że mamy w tym przypadku do czynienia z sytuacją bardzo dynamiczną i trudną do przewidzenia, trudno wyprowadzać teraz daleko idące wnioski. Jedno jest już jednak pewne – opisywane polityki miejskie znacznie lepiej przygotowują miasta na ograniczenia w dostępie do energii niż miało to miejsce w szczytowym okresie nowoczesności, kiedy to w okresie tzw. szoku naftowego miasta uzależnione od samochodów zostały sparaliżowane z powodu braku paliwa.
Na podstawie wskazanych przykładów z dużą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że w przypadku megatrendów wyznaczających nowe polityki miejskie dwa z nich będą miały kluczowe znaczenie: odbudowa instytucji sąsiedztwa oraz zmniejszanie energochłonności miast, zwłaszcza w kontekście indywidualnego ruchu samochodowego. W dalszej części artykułu postaram się przedstawić krótką analizę mocnych i słabych stron polskich miast w kontekście budowania odporności opartej na dobrym sąsiedztwie i redukcji energochłonności.
Polskie atuty i bolączki
Aby analizować instytucję sąsiedztwa w polskiej rzeczywistości konieczne jest krótkie wprowadzenie. Pojęcie sąsiedztwa, które powszechnie stosowane jest w zachodniej literaturze przedmiotu na określenie relacji społecznych zawartych w najbliższej okolicy, w języku polskim ma jednak inne znaczenie – pod tym terminem rozumiemy najczęściej relację sąsiedzkie typu: drzwi w drzwi. W tym sensie w języku polskim najbliższymi terminami odpowiadającymi pojęciu sąsiedztwa są takie określenia, jak osiedle czy kwartał. Niemniej jednak dalej posługiwać się będę terminem sąsiedztwa określając relacje społeczne w najbliższej okolicy.
Polskie miasta mają pewne atuty w adaptowaniu idei miasta 15-minutowego czy koncepcji superkwartału. Przeważają u nas miasta małe i średnie, a zatem w kontekście urbanistycznym stosunkowo łatwo je przystosować do tych idei. Poważnym problemem jest jednak postępująca od wielu lat suburbanizacja niosąca szereg negatywnych skutków dla odporności miast. Po pierwsze, suburbanizacja rozciąga sieci przesyłowe i uzależnia miasta od transportu samochodowego, przez co stają się one coraz bardziej energochłonne. Po drugie, specyfika stylu życia wymuszanego suburbanizacją sprawia, że sfery usług i kultury dostosowuje się do stylu życia użytkowników uzależnionych od samochodów, a nie krótkich miejskich spacerów. Po trzecie wreszcie, specyfika życia na przedmieściach nie sprzyja budowaniu więzi sąsiedzkich. Z jednej strony wynika to z faktu, że na rozlewających się przedmieściach brakuje miejsc trzecich, gdzie można nawiązywać kontakty i budować kapitał społeczny. Z drugiej strony codzienny rytm życia oparty na dojazdach samochodowych znacznie ogranicza możliwości zawiązywania codziennych interakcji sąsiedzkich. Kluczową sprawą dla budowania odporności miast w polskim kontekście jest zatem przeciwdziałanie procesom suburbanizacji i rozlewania się miast.
Atutem polskich miast jest także to, że większość wielorodzinnych zasobów mieszkaniowych pochodzi z czasów, gdy budowane osiedla modelowo wręcz wpisywały się w dyskutowaną obecnie ideę miasta 15-minutowego. Osiedla te do dziś zapewniają większość usług niezbędnych do codziennego funkcjonowania w mieście, są także wyposażone w gęstą sieć instytucji publicznych, takich jak ośrodki zdrowia, szkoły czy biblioteki osiedlowe. Dodatkowo projektowano je tak, że ulice tranzytowe wyprowadzane były poza osiedle, zatem do dziś są one bezpieczne i przyjazne dla pieszych. Problemem są jednak nowe osiedla deweloperskie, które często opisywane są jako przykłady suburbanizacji wewnętrznej, gdyż brakuje w nich sieci podstawowych usług i miejsc trzecich, a peryferyjne położenie i słaby dostęp do komunikacji publicznej sprawiają, że codzienne dojazdy samochodem są jedynym możliwym sposobem funkcjonowania.
Pomimo pewnych atutów polskie miasta stoją przed trudnym zadaniem w kontekście budowania odporności, gdyż kluczowy czynnik leży w dużej mierze poza kompetencjami samorządu terytorialnego. Chodzi tu o politykę mieszkaniową, która jest gwarantem poczucia bezpieczeństwa i zakorzenienia, co z kolei stanowi podstawę dobrego sąsiedztwa. Po transformacji systemowej polityka mieszkaniowa została niemal zupełnie sprywatyzowana, traktowano ją jako osobistą sprawę obywateli i nie była postrzegana w kategoriach usługi publicznej, za sprawą której można kształtować odporność miast. W efekcie i tak szczupłe zasoby mieszkaniowe naszych miast coraz częściej stawały się przedmiotem spekulacji rynkowych przyczyniając się do postępującego kryzysu mieszkaniowego, zwłaszcza w przypadku najmu, który z uwagi na kilka istotnych trendów nabiera coraz większego znaczenia.
Po pierwsze, kwestia najmu dotyczy rosnącej skali migracji wewnętrznych, które nie są wychwytywane w oficjalnych statystykach, gdyż osoby wynajmujące mieszkania najczęściej nie są w nich zameldowane i przez to nie są uwzględniane w oficjalnych rejestrach mieszkańców. Przykładowo w Krakowie szacunkowe analizy prowadzone przed wybuchem pandemii wskazywały, że liczba mieszkańców jest większa o co najmniej 400 tys. osób od podawanej oficjalnie liczby 780 tys. Po drugie, problem ten odnosi się do kwestii imigracji. Oficjalnie od 2016 roku Polska, po raz pierwszy w najnowszej historii stała się krajem imigracyjnym, przyjmującym więcej imigrantów w stosunku do emigrujących obywateli polskich. Pomimo pandemii trend ten z każdym rokiem się umacniał, przekładając się na coraz większą presję na rynku najmu, na co w ostatnich miesiącach nałożyła się też ogromna fala ukraińskich uchodźców. W obu przypadkach konieczne jest opracowanie polityki najmu instytucjonalnego pozwalającego na lepszą integrację i zakorzenienie nowych mieszkańców, gdyż obecna sytuacja sprzyja atomizacji i deregulacji więzi społecznych w sąsiedztwach.
Wreszcie trend trzeci, dotyczący kolejnych pokoleń wchodzących w dorosłość, dla których coraz częstszym doświadczeniem będzie najem, a nie posiadanie mieszkania na własność. Z jednej strony wynika to z trendów kulturowych i popularności ekonomii współdzielenia wśród młodych pokoleń. Z drugiej natomiast strony to konsekwencja wysokich cen mieszkań przy jednoczesnych utrudnieniach dostępności kredytów hipotecznych pozwalających sfinansować zakup własnego mieszania.
Dobre sąsiedztwo
W kontekście polityki mieszkaniowej warto zastanowić się nad rolą wspólnot mieszkaniowych, które, przynajmniej z definicji, powinny sprzyjać kształtowaniu się odporności miast przez wzmacnianie instytucji dobrego sąsiedztwa. Przez niemal trzydzieści lat funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowe zdążyły wrosnąć na trwałe w pejzaż polskich miast i miasteczek, jednak ich obecna formuła wymaga dostosowania do nowej rzeczywistości. Wspólnoty mieszkaniowe powstawały w specyficznym okresie początku lat 90. ubiegłego wieku, kiedy powszechnie wierzono, że poczucie własności przekładać się będzie na zaangażowanie społeczne i obywatelskie na rzecz swojego sąsiedztwa. Takie myślenie było oczywiście uzasadnione w kontekście doświadczeń z epoki realnego socjalizmu. Wówczas to dość powszechnie upatrywano przyczyn słabości społeczeństwa obywatelskiego i tzw. próżni socjologicznej między innymi w braku poczucia własności. Dotyczyło to zwłaszcza części wspólnych budynków i ich najbliższego otoczenia, które traktowane były jako niczyje, co przyczyniało się do ich dekapitalizacji, a także stwarzało swoiste przyzwolenie na akty wandalizmu. Z tego powodu przekonanie, że najlepiej o swoje najbliższe otoczenie będzie mogła zadbać wspólnota właścicieli, miało uzasadnienie. Jednak od czasu, gdy zaczęły działać pierwsze wspólnoty mieszkaniowe, sytuacja w ich otoczeniu zmieniła się diametralnie. Zasada, że prawo głosu we wspólnocie mieszkaniowej mają wyłącznie właściciele mieszkań, w sytuacji rosnącej mobilności społecznej staje się coraz bardziej problematyczna dla funkcjonowania samych wspólnot mieszkaniowych, a także ich otoczenia. We wspólnotach, gdzie mieszkania na wynajem stanowią znaczny odsetek, a ich właściciele traktujący mieszkania jako lokatę kapitału rozsiani są po całym świecie, problematyczne staje się podjęcie jakiekolwiek uchwały (brak kworum), co ma swoje konsekwencje w postępującej dekapitalizacji wynikającej z problemów z bieżącymi remontami. Dodatkowo najemcy, pozbawieni jakiegokolwiek wpływu na najbliższe otoczenie, są mniej skłonni, aby o nie dbać i traktować je jako dobro wspólne.
Budowanie odporności miasta w coraz bardziej mobilnym świecie wymaga więc zmian w funkcjonowaniu wspólnot mieszkaniowych, poprzez włączanie najemców w procesy decyzyjne. Efektem będzie nie tylko lepsza integracja i zakorzenienie mieszkańców w nowych społecznościach lokalnych, ale też ograniczanie konfliktów w ramach sąsiedztw, które często mają przyczyny w poczuciu tymczasowości, a co za tym idzie, w braku poczucia odpowiedzialności za dobro wspólne, jakim jest najbliższa okolica.
*dr hab., profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego w Katedrze Społeczeństwa i Kulturowego Dziedzictwa Europy, członek Zespołu Ekspertów Samorządowych Fundacji Batorego
Fot. Pixabay
