Właściciel lasu wystąpił do starosty z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę lasu w użytek rolny. Organ, powołując się na przepisy art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, odmówił. Właściciel lasu skierował skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ten ją oddalił uznając, że organ prawidłowo odmówił przekształcenia działki z leśnej w rolną.
Uzasadniając decyzję sąd wyjaśnił, że art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że zmiana lasu w użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego, tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego w rolny.
Warto wskazać w tym miejscu, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązek właściciela lasów trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, m.in. przez zachowanie roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość ich utrzymania, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji oraz powiększanie zasobów leśnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie „szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu” należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania „szczególnie” oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego w użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą, tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12).
Wykładnia językowa zwrotu „szczególnie uzasadniona potrzeba” wskazuje na „konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny”. Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach (m.in. we wspomnianym przepisie art. 13 ust. 1).
Poprzez opisane priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na takie przekształcenie winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powinny one wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2011 r. (sygn. II OSK 1448/10), „szczególnie uzasadnionej potrzeby” nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 24 lipca 2012 r. (sygn. II SA/Bk 374/12), nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.
Sąd w niniejszej sprawie podkreślił dodatkowo, że szczególnie uzasadniona potrzeba, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być przy tym na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji jego właściciela.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 818/23
