Panie Profesorze, od pewnego czasu słyszę w pańskich słowach rozczarowanie stanem samorządu, czy szerzej państwa. Co poszło nie tak?
Fałszywą drogą, już na początku reformy, było zezwolenie, aby prezydent miasta, wójt nie był radnym. W 1990 r. zakładaliśmy, że na czele rady stoi burmistrz, a oprócz tego jest administracja. Na jej czele dyrektor miasta lub sekretarz. Rada jest czynnikiem politycznym, jej przewodniczący – burmistrz – liderem i mają profesjonalny aparat wykonujący decyzje strategiczne samorządu. Ale już w Sejmie funkcja prezydenta została oddzielona od przewodniczącego rady. To spowodowało, że burmistrz stał się samodzielnym czynnikiem politycznym.
Jednak początkowo był on wybierany przez radę.
Tak. Miał niepewny byt, ale silną pozycję, bo był kierownikiem urzędu. Łączył w swoim ręku funkcje polityczne i administracyjne. To jakoś działało, aż zostały wprowadzone bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów, co było błędem. Należało wtedy wprowadzić konstruktywne wotum nieufności. Aby można było wójta zmienić wtedy, gdy jest większość zdolna wykreować następcę. Bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów spowodowały, że mamy w gminnej polityce dwa odrębne światy. Jest podział władzy politycznej, ale nie ma rozdziału władzy politycznej od administracyjnej. W gruncie rzeczy nie został zrealizowany podstawowy postulat demokratycznej struktury. To był moim zdaniem główny błąd. I stąd masa konsekwencji, bo to spowodowało m.in. nacisk na referenda. Dzisiaj społeczności lokalne nie mają innej możliwości odwołania niż referendum.
Z tą tezą nie zgodzi się wielu samorządowców…
…głównie prezydentów miast. Ja wiem. Kiedy po raz pierwszy w 1994 roku uchwalono ustawę o wyborach bezpośrednich, poszliśmy z prof. Regulskim do prezydenta Wałęsy i namówiliśmy go na weto. Kiedy później w 2002 roku podjęto kolejną ustawę, Kulesza, Regulski i ja poszliśmy do Sejmu i przekonywaliśmy, że to błąd. Że to nie jest tylko problem sposobu wyboru władzy, ale problem ustrojowy. Ale nie posłuchano nas.
Ale chyba nie tylko pozycja wójta wpływa na pańską ocenę stanu samorządności?
Nie wyobrażaliśmy sobie wtedy – tu później nasze drogi z Michałem Kuleszą się rozeszły – aby samorządowe kolegia odwoławcze mogły być poza gminą. Wójt podejmuje decyzję i jest samorządowe kolegium przy radzie. Bo druga instancja, to musi być kontrola faktyczna, merytoryczna. Jednak w Sejmie wprowadzono SKO przy sejmikach wojewódzkich. Później stały się one państwową strukturą. Mam wątpliwości, czy to jest konstytucyjne, bo nadzór ma być legalny i oni chcą być nadzorem legalnym. Ale druga instancja powinna być kontrolą merytoryczną. Proszę zwrócić uwagę, że SKO nadal funkcjonują na siatce 49 województw.
Ale zgodnie z prawem.
Był przepis w tzw. ustawie czyszczącej z 1998 roku, że do czasu przekształcenia SKO w wojewódzkie sądy administracyjne będą one działały na siatce starych województw. Przecież to absurd – sądy wojewódzkie powstały, ale nie mogły wyrosnąć z SKO, bo to było niemożliwe. To po co taki przepis? To była skuteczna próba ugruntowania interesu grupowego w ustawodawstwie. Teraz SKO tworzą niepotrzebny nawis kontroli, a tak naprawdę pierwsza instancja nie jest kontrolowana merytorycznie. Regionalne izby obrachunkowe powinny co roku prowadzić kontrole kompleksowe...
One nie mają sił i środków.
I dlatego robią to co cztery lata. Mamy dziewięć kontroli różnych instytucji, tylko nie ma holistycznej kontroli, którą powinna robić RIO. Dlatego mogę powiedzieć, że w samorządzie kontroli nie ma. Bo kontrola musi być następcza, fachowa i całościowa. Jeśli kontrolujemy co cztery lata, to całościowa nie jest.
Kontrole nie uleczą samorządu.
Przewidywaliśmy związki przymusowe dla Śląska, Warszawy i Trójmiasta. To również zostało wycięte. Szkoda. Nie mielibyśmy dzisiaj problemów z metropoliami. Chcieliśmy też silnej reprezentacji samorządu terytorialnego w skali państwa. Krajowego związku gmin. Zwyciężyła inna koncepcja, powstały słabe związki, nie mają siły, dlatego łatwo rządowi manipulować samorządem. Rozgrywać różne kwestie najczęściej poprzez komisję wspólną z wójtami i prezydentami, ale już nie z radnymi, którzy w naszej koncepcji byli znacznie ważniejsi. Do dzisiaj jest w ustawie samorządowej, że burmistrza może zastąpić osoba pełniąca funkcję powołana przez premiera. Ale radę może rozwiązać tylko Sejm albo odwołuje się ją w drodze referendum. To jakieś dziwactwo. Rada jest nieistotna – albo się na wszystko zgadza, albo jest w permanentnym konflikcie z burmistrzem.
Gdyby niektóre z tych postulatów były wdrożone, czy skuteczniej budowałoby to tzw. kapitał społeczny?
Na pewno tak. Ja doceniam fachowość administracji, naprawdę nic się bez niej w państwie nie da zrobić. Ale wydaje mi się, że kapitał społeczny byłby na wyższym poziomie, bo teraz mechanizmy są nieczytelne. Dlatego ludzie często mówią: wprowadźmy ograniczenie kadencyjności wójtów i burmistrzów. Widzą, że władze potrafią się otoczyć swymi ludźmi, stworzyć sieć uzależnień osobistych, że nie ma szans na rozbicie układu. To jest bardzo niepokojące.
Fakt, że burmistrz jest szefem administracji, gwarantuje jakąś pamięć administracyjną.
Chciałem, aby pamięć instytucjonalna była w rękach dyrektora miasta czy sekretarza. W rękach samej administracji. Podobnie nie rozumiem, po co jest służba cywilna. Na czele kancelarii premiera powinien stać dyrektor z prawdziwego zdarzenia. Urzędnik służby cywilnej. Dlatego mamy Polskę resortową, czy jak mawiam silosowo-kesonową…
To jedna z dysfunkcji polskiego państwa – niedokończona reforma centrum i drobiazgowa regulacja procedur narzucana przez centrum samorządom.
Próba rozwiązania problemów pomocy społecznej w Ministerstwie Pracy i Opieki Społecznej jest po prostu absurdalna. Co oni mogą zrobić? Uchwalić ustawę? Ta ustawa nie może nawet zróżnicować rodzaju i wysokości pomocy w zależności od rzeczywistych potrzeb, a przecież Polska jest zróżnicowana…
I stosowanie kryterium dochodowego w pomocy społecznej…
Tak, przecież to śmieszne. Taka równość czasami prowadzi do skandalicznej nierówności. Albo walka z bezrobociem. W rezultacie mamy w ostatnich latach przyrosty administracji rzędu dziesiątek tysięcy ludzi, zarówno w rządowej, jak i samorządowej. Urzędników mamy dziś ponad dwa razy więcej niż w roku 1990! To straszne. Bo ci ludzie, po pierwsze, biorą pieniądze, po drugie, kosztowne są ich stanowiska pracy. Po trzecie, zrobiła się moda na outsourcing różnego rodzaju usług. Czyli ci urzędnicy nie pracują, tylko zlecają pracę na zewnątrz wydając kolejne pieniądze.
W tej chwili administracja bywa lepiej wynagradzana niż sektor prywatny.
Przecież to skandal. Tak nie może być. W normalnym świecie sektor prywatny musi więcej zarabiać właśnie dlatego, że publiczny oferuje większą pewność zatrudnienia, możliwość stałego awansu, rozwoju, co rekompensuje utratę dochodów. W prywatnym brak pewności rekompensują pieniądze.
Dlaczego tak jest?
Moim zdaniem politycy nie dokończyli reformy centrum. Bo nie rozumieją, czym jest służba cywilna w państwie. Nie mając zaufania do administracji, zatrudniają swoich ludzi i liczą, że dzięki nim będą sprawniejsi. Efekt jest taki, że administracja publiczna staje się coraz droższa, rośnie zadłużenie publiczne, deficyt budżetowy. To co robimy? Tniemy OFE.
Ja bym nie oskarżał samych polityków, wygląda, że oni nie wiedzą, co się naprawdę dzieje.
Ale o to ich właśnie oskarżam! Że nie mają świadomości, że nie chcą słuchać. Nie wiem, po co są gabinety polityczne, nie wiem po co mamy tylu wiceministrów. Przecież ja byłem wiceministrem i wiem, że to stanowisko niepotrzebne. Minister powinien mieć jednego dyrektora gabinetu i kogoś, kto będzie mu kierował administracją. A ci wiceministrowie są niepotrzebni. Nie mają żadnej samodzielności, ale mają za to kierowców, sekretarki, samochody, etaty i swoich doradców.
Mają upoważnienia do podpisywania dokumentów…
Których sami nie produkują, bo produkuje je administracja. Proszę mi pokazać choć jeden dokument, który by osobiście wypracował wiceminister. Pół pensji oddaję! [śmiech]
Pisanie aktów prawnych rutynowo zleca się na zewnątrz do kancelarii prawnych
Ale decyzji!
Rzeczywiście, decyzje piszą urzędnicy.
Mówi pan o aktach prawnych pisanych w kancelariach? To kolejny skandal. Żadne akty prawne nie powinny powstawać w kancelariach prawnych. Ministerstwa powinny wyprodukować myśl stanowiącą materię legislacyjną, ale obróbka legislacyjna powinna być w centrum legislacyjnym. Kiedy słyszę, że projekt ustawy o OFE w ogóle nie został skierowany do rady legislacyjnej, to wie pan, co się otwiera w mojej kieszeni?
Wiem, bo myślę o OFE, że to napad na pieniądze obywateli.
Jestem pełen podziwu dla urzędników Komisji Nadzoru Finansowego, Rządowego Centrum Legislacji i Prokuratorii Generalnej, którzy otwarcie powiedzieli, co się dzieje w sprawie OFE. Całkowicie pominięto Radę Legislacyjną. To po prostu delikt konstytucyjny, który będzie badany przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest wyraźny nakaz, że ważne ustawy powinny być przesyłane do Rady Legislacyjnej. To niebywały skandal. Uważam, że jeśli w tak fundamentalnej sprawie przewodniczący Rady Legislacyjnej pozwala, żeby jego urząd został pominięty, to jedyną formą przyzwoitego zachowania się jest dymisja. Zwołanie konferencji prasowej i powiedzenie, co się stało.
Odeszliśmy trochę od samorządu…
To jest państwo, nie wolno oddzielać samorządu od państwa.
Ale weszliśmy w ciekawy obszar aksjologii. Nie mogę też zrozumieć tego, że choć zależy nam na najwyższej jakości kształcenia i wychowania młodzieży, pozwalamy, aby MEN-em rządził grupowy ekonomiczny interes nauczycieli.
Błędem jest rozdzielenie ministerstw edukacji i nauki. Nie da się zbudować spójnej koncepcji edukacji mając dwa różne instrumenty. A w jednym i drugim siedzi aparat lobbystyczny pilnujący swoich interesów. To samo znajdujemy w Ministerstwie Sprawiedliwości, gdzie urzędują sędziowie i prokuratorzy. Że to niebywały skandal, powiedziała ostatnio organizacja sędziów europejskich. Jeżeli jestem sędzią, to nie powinienem być w ministerstwie. A co robią sędziowie w ministerstwie? Głównie piszą przepisy, których zadaniem jest utrwalenie ich pozycji sędziowskiej.
Czy można jakoś zmienić tę sytuację?
Trzeba by zwolnić połowę urzędników.
Ale ktoś to musi zrobić!
Wierzę, że powstanie taka siła polityczna, bo inaczej nasze państwo rozsypie się kompletnie. Przecież za rok będziemy mieli jeszcze większy dług publiczny niż w tej chwili. Mam wrażenie, że politycy będą tak samo zmęczeni tą władzą jak ci, którzy oddawali ją przy Okrągłym Stole. Pamiętam, kiedy toczyły się te rozmowy, w pewnym momencie zacząłem patrzeć na sufit. Zobaczyłem, że kawał tynku odpadł. Pomyślałem, że komuniści już się chcą pozbyć kłopotu i szukają jakichś naiwnych, którzy od nich przejmą władzę. I Okrągły Stół doprowadził do nowego otwarcia, do wielu pozytywnych zmian. Ale przy okazji popełniliśmy całą masę błędów, zwykłych głupot, ale nie wyciągając żadnych doświadczeń z historii. Uważam, że elity II Rzeczypospolitej były pod wieloma względami mądrzejsze od nas. Bo np. w 1922 roku była już ustawa o państwowej służbie cywilnej, a my pierwszą ustawę o służbie cywilnej uchwaliliśmy w 1996 roku. A i tak ją wprowadzono, że był jeden wielki skandal.
Skandal?
Sposób, w jaki powołano pierwszych 117 urzędników. Rząd Buzka powinien ich wszystkich wywalić. Nie zrobił tego, bo chciał szanować zasady służby cywilnej. Później przyszły kolejne ekipy, które rozwaliły tę służbę kompletnie. Dzisiaj urzędnicy – absolwenci KSAP – przychodzą do mnie i opowiadają, co się dzieje w ministerstwach. Jak ludzie z kwalifikacjami są odsuwani, jak przychodzą coraz to nowi, którzy nie mają pojęcia.
Rozumiem, że upatruje Pan jakiejś szansy w zmianie pokoleniowej?
Tak. Uważam, że dzisiejsi 30-latkowie, może 20-latkowie, mają jakiś entuzjazm. Bo kiedy człowiek ma 40 lat, zwykle nie czuje się rewolucjonistą. Niech on będzie sobie dobrym profesjonalistą. I bazuje na rutynie i doświadczeniu. Ale wierzę w tych młodych, że oni nie będą chcieli żyć w państwie absurdu.
To ci ludzie z Marszu Niepodległości?
Tego akurat nie wiem, ale być może oni też.
W samorządach też ta zmiana jest potrzebna?
Jest potrzebna głęboka zmiana. Nie wiem, od którego momentu ją zacząć, ale coś zrobić trzeba. Być może na początek trzeba uporządkować instancje kontrolne? Zniósłbym SKO, wzmocnił RIO, zainspirowałbym bardziej NIK. Bo NIK także może kontrolować celowość, rzetelność. Ograniczyłbym władzę wojewodów wyłącznie do funkcji reprezentanta rządu w terenie, jak to było zaplanowane. W ten sposób można by zwolnić dużą liczbę urzędników.
Ukazała się książka profesora Kieżuna „Patologia transformacji”…
Pan profesor Kieżun ma oczywiście dużo racji, ale jest z nim taki problem, że wrócił do Polski w 1996 roku. Więc mam wrażenie, że trochę przez niego przemawia gorycz człowieka, którego talenty i doświadczenie nie zostały wykorzystane. Bardzo wielu mamy takich publicystów, którzy wrócili nie tym pociągiem, co było trzeba i mają pretensje do całego świata, że nie byli tutaj od początku. Niestety, życie nie czeka na takich ludzi.
Profesor Kieżun bardzo mocno kontestuje reformę powiatową, uważa, że to nie jest nowoczesne rozwiązanie.
Ale profesor Kieżun nie dostrzega jednej rzeczy. Mówi, że rozmnożyliśmy stopnie hierarchii. My nie chcieliśmy rozbudować hierarchii, a powiaty tworzyliśmy, aby odebrać władzę administracji centralnej. Przecież tam były rejony administracji ogólnej.
Problem polega na tym, że powiaty powstały, jednak zdobytą władzę zaraz im odebrano.
Idea była taka, aby w powiecie zintegrować zarządzanie policją, strażami i służbami. Kiedy byłem wiceministrem, w policji było 104 tysiące etatów, w komendzie głównej pracowało 3000 policjantów. W tej chwili mamy w całej policji 125 tysięcy funkcjonariuszy, a w komendzie głównej? Kiedyś w telewizji powiedziałem, że jest 4000 etatów. Na to komendant przysłał do mnie list i poprawił, że jest 4800. Śmieje się pan? Z czego się pan śmieje? Jak u Gogola, sami z siebie się śmiejemy.
I to chyba dobra pointa do naszej rozmowy. Dziękuję
