Rozmowy Wspólnoty

Mamy ogromny deficyt współpracy

Prace nad nowym ZIT-em, który powinien być poligonem budowania współpracy w obszarach funkcjonalnych, zostały wstrzymane. W poprzedniej edycji ZIT-u przeszliśmy przez wszystko, kłóciliśmy się, byliśmy podejrzliwi wobec siebie, zastanawialiśmy się, czy taka współpraca opłacalna. Ostatecznie okazało się, że to było świetne rozwiązanie i każdy zrealizował swoje cele inwestycyjne – mówi Krzysztof Żuk, prezydent Lublina.

Półtora roku temu rozmawialiśmy o politycznych kontekstach funkcjonowania samorządu,
o kolizji na linii rząd – samorządy. Czy pamięta pan konkluzję tej rozmowy dotyczącą postawy, jaką powinien zająć samorząd wobec posunięć rządu? Gdzie jesteśmy dzisiaj? Czy nadal pan sądzi, że trzeba szukać możliwości współpracy, płaszczyzn do rzetelnego dialogowania?

Podtrzymuję swoje stanowisko o konieczności współpracy. Jednak niezwykle frustrujący jest fakt, że rząd nie widzi potrzeby budowania partnerstwa z samorządem. Obserwuję tę postawę po stronie rządowej w Komisji Rządu i Samorządu Terytorialnego, a także w działaniach, które powinny nas łączyć, jak walka z pandemią i utrzymanie tempa inwestycji. Muszę przyznać, że mieliśmy wielokrotnie wideokonferencje z premierem Morawieckim, z wicepremierem Gowinem, z minister Emilewicz, ale niewiele z nich wynikło. Zgadzamy się w wielu sprawach, zauważamy, że priorytety rządu i samorządów są podobne, ale wspólnej drogi do osiągnięcia tych celów nie widać. Jestem człowiekiem wychowanym na idei służby cywilnej. Pamiętam nasze działania w latach dziewięćdziesiątych, mieliśmy wtedy skrajnie różne poglądy, a mimo to potrafiliśmy tworzyć zręby samorządu i jego strategie rozwojowe. Dziś powinniśmy się porozumieć, skoro wiemy, że inwestycje publiczne są fundamentalnie ważne dla rozwoju społeczno-gospodarczego i budżetu państwa, ponieważ kończą się możliwości generowania wzrostu poprzez konsumpcję. Widzimy, że samorząd jest dla rządu kluczowym partnerem, wręcz narzędziem, aby to zadanie wykonać, ale porozumienia nie ma.

Równie ważną kwestią jest wykorzystanie środków europejskich. Mamy przed sobą nową perspektywę finansową i dodatkowo Fundusz Odbudowy. Powinniśmy więc bardzo szybko porozumieć się co do zasad, aby te środki sprawnie wykorzystać. Od początku 2020 roku nikt z nami nie rozmawiał, jak zbudować wieloletnie prognozy finansowe i wieloletnie plany inwestycyjne, żeby utrzymać tempo inwestycji. To niezwykle ważne, ponieważ samorządy w zasadzie wyczerpały swoje możliwości inwestowania. Dzieje się to w związku z utratą dochodów spowodowanych zmianami w PIT czy CIT,
a także wskutek zmniejszenia wolnych środków, bo rząd świadomie zaniża subwencję oświatową. Wprawdzie kwotowo subwencja rośnie, ale koszty wzrastają jeszcze szybciej, a przepisy oświatowe generują kolejne wydatki. Samorządy nie są w stanie zastąpić tych strat finansowaniem inwestycji ze środków zwrotnych. Dziwi mnie, że rząd nie chce o tym rozmawiać.

Jako strona samorządowa KWRiST mamy przygotowany projekt nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zwiększający udziały samorządu w podatkach PIT i CIT. Jako przewodniczący Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej stale o tym przypominam kolejnym ministrom, aby wykorzystać te przepisy, a w dłuższej perspektywie poszukać rozwiązań opartych na tzw. PIT komunalnym oraz podatku katastralnym. Przekonujemy również, że aby utrzymać samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego, musimy przymierzyć się do nowego systemu korekcyjno-wyrównawczego, którego zarys powstał jeszcze, gdy ministrem finansów była profesor Teresa Czerwińska. Rozumiemy, że słabsze gminy muszą mieć dwojaki system zasilania, jeden to transfery z budżetu państwa, drugi – transfery z bogatszych jednostek samorządowych do tych biedniejszych. Ale o tym też nie rozmawiamy. Stoimy w miejscu.

 

Zgadzamy się obaj, że sytuacja finansowa samorządów jest obecnie bardzo trudna. Ale położenie,
w jakim znalazł się rząd, nie jest łatwiejsze – przekraczający sto miliardów deficyt w budżecie państwa, do pół biliona złotych zwiększony limit poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa, gospodarka pracująca na zwolnionym biegu z okresowymi lockdownami niektórych branż i zagrożeniem katastrofą na rynku pracy, przed którą trzeba bronić miejsc pracy. Skąd rząd ma brać pieniądze dla samorządów?

Nie upieramy się, że proponowane rozwiązania muszą być wprowadzone natychmiast. Wiemy, że rząd tworząc tarcze osłonowe dla biznesu mające zminimalizować gospodarcze skutki COVID-19 rozdysponował wszelkie rezerwy. Niektóre z tych rozwiązań doceniamy. Trudno jednak nie zauważyć, że w wielu przypadkach tempo zmian nie było adekwatne. Uważamy, że można było przedyskutować
z nami niektóre rozwiązania, jak choćby odroczenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Uzgadnialiśmy, że będzie ono do końca grudnia, ostatecznie ustalono termin do końca stycznia 2021 roku, co skomplikowało nam sytuację po stronie dochodowej w ubiegłorocznych budżetach.

O systemie finansowania samorządów nie można myśleć krótkookresowo, biorąc pod uwagę jedynie najbliższe miesiące. Strategie inwestycyjne w samorządach musimy planować długoterminowo, ponieważ inwestycje nie powstają z dnia na dzień. Dlatego w sprawie nowej perspektywy finansowej musimy się szybko porozumieć z rządem. W innym przypadku nastąpi redukcja inwestycji, szczególnie tych dużych i nie będziemy w stanie ich osadzić w przewidywanym modelu finansowania. Doceniamy, że rząd wynegocjował możliwość zwiększenia udziału środków UE w inwestycjach do 85 proc., ale słyszymy, że ze środków dotacyjnych w pierwszej kolejności realizowane będą rządowe programy strategiczne, zaś samorządom zostaną – poza środkami dotacyjnymi – w większym stopniu udostępnione środki zwrotne. Ten model finansowania potrzeb inwestycyjnych samorządów nie jest dla nas zbyt atrakcyjny, ponieważ już dzisiaj mamy bardzo dobre warunki zaciągania długu w bankach takich jak EBI czy w Banku Rozwoju Rady Europy. Z pewnością będzie on atrakcyjny dla przedsiębiorstw komercyjnych, ale samorządy będą się wycofywały z części dużych i ryzykownych inwestycji.

Do ustalenia pozostaje jeszcze kwestia alokacji środków. Jeśli zbyt wąsko zdefiniowane zostaną cele wskazane przez Komisję Europejską, to pojawi się problem z wykorzystaniem środków. Dla samorządów najważniejsze są inwestycje infrastrukturalne, zatem w celu klimatycznym zmieszczą się inwestycje wod-kan, ciepłownictwo, gospodarka odpadami, ale już drogownictwo, na którym samorządowcom najbardziej zależy, znajdzie się poza tym obszarem. Dlatego jestem bardzo zaskoczony, że po stronie rządowej nie ma chęci do rozmów na te tematy. Nie dotyczy to jednak wszystkich naszych partnerów. Jako pozytywny przykład mogę wskazać wiceministra finansów Sebastiana Skuzę czy sekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Stanisława Szweda, a także innych, którzy starają się być dobrymi rozmówcami i świetnie przygotowani merytorycznie rozumieją zagrożenia stojące przed samorządem oraz całą sferą publiczną. Jednak generalnego porozumienia brakuje.

 

Widzę tę niechęć po stronie rządu, ale wśród samorządowców obserwuję dwie skrajne postawy wobec rządu: „marsz z bagnetem na czołgi żelazne” oraz „ja z synowcem na przedzie i jakoś to będzie”, czyli kierunek na niekontrolowane zderzenie lub całkowite wycofanie z aktywności ponadgminnej na zasadzie „moja chata z kraja”, „co się będę narażał”, pokorne cielę dwie matki ssie”. Także samorządowców trudno przekonać do instytucjonalnego, aktywnego i rzeczowego dialogu.

Mamy ogromny deficyt współpracy ponadgminnej, a jest tam duży niewykorzystany potencjał. Przykładem jest wstrzymanie prac nad nowym ZIT-em, który powinien być poligonem budowania współpracy w obszarach funkcjonalnych. Przeszliśmy w poprzedniej edycji ZIT-u przez wszystko, kłóciliśmy się, byliśmy podejrzliwi wobec siebie, zastanawialiśmy się, czy współpraca w ramach ZIT-u jest dla wszystkich opłacalna. Ostatecznie okazało się, że to było świetne rozwiązanie i każdy zrealizował swoje cele inwestycyjne. Dziś jesteśmy gotowi o tym rozmawiać jako o sprawach rzeczywiście ważnych – o dostępności komunikacyjnej w obszarze oddziaływania dużego miasta,
o dojazdach do pracy, dostępności do edukacji czy kultury. Jesteśmy gotowi dyskutować o problemach sprawnego zarządzania infrastrukturą komunalną, dzięki czemu wójtowie gmin podmiejskich mogliby przestać się niepokoić o profesjonalne zarządzanie tą infrastrukturą. Na przykład MPWiK Lublin, dysponujący świetną kadrą i możliwościami finansowania inwestycji, może zredukować zagrożenie dla okolicznych gmin dotyczące ryzyka ponoszenia kar z tytułu regulacji ustawowych czy unijnych. To oczywiście tylko przykład. Działając razem możemy wspólnie wykorzystywać know-how, który zbudował jeden z partnerów. Do współpracy mogłyby dołączać kolejne gminy, powiaty, ale już nie widzę tej energii, która była wcześniej. Szkoda, że ta współpraca się zatrzymała.

Do ZIT-u trzeba szybko wrócić, także w sposobie wykorzystania środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Ważne jest, żeby nie rozdawać dotacji gminom i województwom według uważania władz. Wspólnym celem powinno być utworzenie ciągu drogi powiatowej czy wojewódzkiej, który rozwiąże problem dostępności komunikacyjnej, a nie budowanie piętnastu odcinków dróg, każdy w innym miejscu. Trzeba również mądrze wykorzystywać potencjał średnich miast, w tym byłych miast wojewódzkich, po to by ludzie mogli znajdować w nich pracę czy zdobywać wykształcenie, bez patrzenia na przynależność polityczną do PiS.

Niestety, nie doceniamy efektów mnożnikowych współpracy międzygminnej. Podam przykład z naszego województwa. Prowadzimy rozmowy z dwiema gminami leżącymi poza obszarem ZIT-u, które są zainteresowane współpracą, ponieważ mają świetny pomysł dla mieszkańców lubelskiej aglomeracji. Chodzi m.in. o drogę rowerową łączącą Lublin z Lasami Kozłowieckimi i kompleksem zabytkowym w Kozłówce oraz jeziorem w Firleju. Dla bardzo wielu rodzin trasa z Lublina do Kozłówki i do Firleja to wspaniała możliwość uprawiania turystyki rowerowej (a dla tych gmin – możliwość generowania większych przychodów z turystyki), ale warunkiem jest zapewnienie bezpieczeństwa podróżującym. W Lublinie drogi rowerowe już są, trzeba je teraz zapewnić w gminach docelowych, a to oznacza, że niezbędne jest nasze wsparcie w ich budowie. Kluczowa jest umiejętności dostrzegania takich potrzeb.

 

Nie mówmy tylko o deficycie współpracy międzygminnej, jest też poważny problem
z prezentowaniem problemów samorządowych na szczeblu kraju. Kilka lat temu powstało Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych, które było pierwszym wyraźnym sygnałem, że system oparty o Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego nie działa dobrze, poza nim działają nie tylko organizacje regionalne, powstały też inne – Związek Polskich Samorządów grupujący gminy zarządzane przez liderów sympatyzujących z prawicą oraz równie polityczne stowarzyszenie Samorządy dla Polski. Widać w tych ruchach brak zaufania samorządowców do zdolności negocjacyjnych Komisji Wspólnej, bo przecież działają w nich osoby funkcjonujące w tradycyjnych korporacjach.

Rzeczywiście, doceńmy jednak fakt, że liderzy tych stowarzyszeń nadal są aktywni w zarządach korporacji afiliowanych w Komisji Wspólnej. Uważam, że samorządowa aktywność powinna koncentrować się w dotychczasowych organizacjach. Mamy świetnie funkcjonujący Związek Miast Polskich czy coraz lepiej prezentującą się Unię Metropolii Polskich, a także ciekawy merytorycznie Związek Powiatów RP oraz inne organizacje. Warto wspierać każdą formę aktywności pod warunkiem, że jest oparta na kryteriach merytorycznych, a nie tylko na poglądach politycznych. Od polityki są partie polityczne, a ruchy można tworzyć poza środowiskami samorządowymi. Oczywiście, trzeba też respektować samodzielność jednostek, które do takich stowarzyszeń przystępują. Problem w tym, że nie wykorzystujemy potencjału dużych korporacji. Związek Miast Polskich, Unia Metropolii Polskich, Związek Powiatów RP czy Związek Gmin Wiejskich to organizacje, które są w stanie być merytorycznym partnerem dla strony rządowej w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu. Są też bardzo sprawne w budowaniu współpracy międzynarodowej. Na nich koncentrowałbym samorządową aktywność, a nie na mnożeniu bytów.

 

Mamy za sobą 30 lat doświadczeń płynących z funkcjonowania odrodzonego samorządu. Jakie systemowe zmiany wydają się konieczne, aby usprawnić i uspołecznić – jeśli nie jest to sprzeczność – działanie samorządu?

Myślę, że jeśli wcześniej pojawiały się wątpliwości dotyczące tego, czy pogłębiona partycypacja społeczna, szczególnie w zakresie budżetu, ma uzasadnienie, to obecnie już nie da się tego kierunku zakwestionować. Oczywiście, partycypacja musi być powiązana z odpowiedzialnością, bo nietrudno znaleźć ruchy miejskie, które budują swoją popularność na krytyce wszystkiego i żądaniu rzeczy niemożliwych. Ale są też odpowiedzialne ruchy miejskie czy organizacje wnoszące bardzo ciekawe przykłady inicjatyw lokalnych świetnie sprawdzających się w mikroskali osiedla czy dzielnicy. Dlatego właśnie współpraca na linii samorząd – organizacje pozarządowe wymaga rzeczowego podejścia i przełamania postaw emocjonalnych. Niestety, bardzo często jest tak, że zanim się kogoś wysłucha, to strony zdążą wykazać się postawą na „nie”. To niezwykle utrudnia porozumienie. Musimy uczyć się prowadzenia dialogu ze sobą, aby proces partycypacji, szczególnie w warunkach wszechobecnej walki politycznej, głębokich podziałów i niechęci, był możliwy. Konieczna jest ponowna analiza prawa samorządowego w kontekście zmian, które w ostatnich latach dokonały się w Polsce i w Europie. Trzeba się przyjrzeć układowi kompetencyjnemu w relacji rada miasta – organ wykonawczy oraz zasadom zarządzania finansami publicznymi, ponieważ obecnie nie wszystkie się sprawdzają. W niektórych tych kwestiach propozycje już są, ma je gotowe Związek Miast Polskich, w innych sprawach pewne rozwiązania można przygotować przy współpracy ekspertów pracujących w miastach.

 

Szczerze powiem, że nie widzę zbyt wielu wniosków systemowych zgłaszanych przez organizacje samorządowe.

Korporacje samorządowe same z siebie nie wykreują nowego modelu. One będą usuwać pewne dysfunkcje w zapisach ustawowych, będą nakierowane na budowanie płaszczyzn współpracy
z otoczeniem rządowym, pójdą w kierunku współdziałania jednostek samorządu terytorialnego
i współpracy międzynarodowej, ponieważ te projekty świetnie promują miasta czy gminy.

 

Korporacje samorządowe są słabe, nie mają merytorycznego zaplecza. Na 25-lecie samorządności rząd obiecał utworzyć Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego jako wsparcie dla strony samorządowej Komisji Wspólnej. Jak od razu przewidywałem, stał się on instytucją pracującą wyłącznie dla siebie. Czy organizacje samorządowe są w stanie wymusić na rządzie finansowanie zaplecza eksperckiego dla strony samorządowej Komisji Wspólnej?

Z pewnością nie można oczekiwać, że rząd stworzy instytucję pracującą na rzecz samorządów. Dlatego jestem zwolennikiem rozwiązania, które zaczęliśmy realizować w Związku Miast Polskich, czyli konsekwentnej budowy zaplecza analitycznego, wchodzenia w projekty badawcze, a także innych działań, aby pozyskać finansowanie dla tego zaplecza. Niech korporacje zrobią to same, bez rządu, ale we współpracy między sobą. Taką decyzję podjął ostatnio zarząd Unii Metropolii Polskich i takie zaplecze analityczne będzie w UMP realizowane. Bardzo na to liczę. Dzisiaj to Związek Miast Polskich posiada odpowiednie kadry, doświadczenie i potencjał, dzięki któremu może upowszechniać dobre praktyki, rozwiązania i standardy. Z tych rozwiązań miasta chętnie korzystają, sam Lublin uczestniczy
w kilku takich projektach.