Rozmowy Wspólnoty

Mamy do czynienia ze spiętrzeniem kryzysów

W tej chwili jest taki chaos, że nikt niczego nie może być pewny. Podejmowane są ustawy epizodyczne, jak ta o subwencji rozwojowej, które po kilku miesiącach są zmieniane i środki przeznaczone na kolejny rok wypłacane są w bieżącym, co tworzy problem dla stabilności finansów przyszłego roku. To nie może tak funkcjonować – mówi senator Zygmunt Frankiewicz, prezes Związku Miast Polskich.

„Rząd zabija duże miasta, wspiera małe i średnie gminy. My nie przetrwamy. Pokażcie stronie rządowej, jak jest naprawdę” – z komunikatu po ostatnim zarządzie ZMP cytuję Krzysztofa Żuka, prezydenta Lublina. Tymczasem minister Tomaszewski przekonuje, że w ostatnim czasie dochody z podatków PIT i CIT, a więc głównych źródeł dochodów miast, rosły niezwykle dynamicznie: z 45 mld zł w 2015 roku do 76 mld w roku 2021. Jak to jest z sytuacją finansową miast?

Nie da się odpowiedzieć jednym zdaniem na to pytanie, bo trzeba wejść w szczegóły obecnego położenia miast. Oczywiście, zgadzam się z tezą Krzysztofa Żuka i spróbuję to udowodnić. W wywodzie ministra Tomaszewskiego były, delikatnie mówiąc, luki, bo podając o ile większe były budżety, nie wspomniał o tym, że samo 500+ wygenerowało transfer przez budżety gmin w wysokości ponad 200 mld zł. A to nie były przecież pieniądze dla gmin. Nawet koszty obsługi tego programu często były wyższe od dotacji na ten cel. To jest fałszowanie wyników finansowych samorządów na gigantyczną skalę. Mówiłem o tym ministrowi podczas panelu na Samorządowym Forum Kapitału i Finansów w Katowicach. Poza tym Włodzimierz Tomaszewski w ogóle nie wspomina o kosztach, a przecież sytuacja finansowa zależy zarówno od dochodów, jak i od kosztów. A te jeszcze przed covidem i przed wojną na Ukrainie rosły o wiele szybciej niż dochody, którymi rząd się chwalił. Bo chwalił się, że do gmin trafiło około 20 mld więcej. Te pieniądze rzeczywiście do gmin trafiły, tyle tylko że już w tym czasie koszty rosły dwa razy szybciej, a ich przyrost brał się ze wzrostu wysokości płacy minimalnej i rosnących cen energii. Wszyscy wiemy, że bardzo wiele cen usług komunalnych zależy od płacy minimalnej i kosztów energii. Trzeba jeszcze dodać, że w okresie, o którym mówi minister, dochody w coraz mniejszym stopniu były dochodami własnymi, a coraz częściej były to incydentalne i uznaniowe transfery z budżetu państwa. Chodzi o m.in. Fundusz Dróg Lokalnych, Program Inwestycji Strategicznych itp.

 

To prawda, że były transfery ekstra, ale cytowałem ministra, który mówił o dochodach własnych z PIT i CIT.

Zgoda, już o tym mówię. System dochodowy samorządów ukształtowany w 2004 roku w tej chwili przestał istnieć. Fundamentalne zmiany w konstrukcji podatku od dochodów osobistych były wprowadzane arbitralnie bez jakiejkolwiek dyskusji z samorządami. Kiedyś dochody miast oparte były głównie na tych dwóch podatkach. Oznaczało to, że jeśli rosły dochody mieszkańców, równocześnie rosły dochody budżetów gmin. Obecnie dochód budżetów samorządów z udziałów w PIT jest ryczałtowy i zależy od historycznego PKB, a nie od dochodów mieszkańców, które rosną zdecydowanie szybciej aniżeli PKB. Dlatego to, o czym mówił minister Tomaszewski w wywiadzie dla „Wspólnoty” i na Forum, to już był skutek trendu dwa razy zaburzonego przez PiS – pierwszy raz w 2007 i teraz w latach 2019–2021. Obecnie globalna wielkość wpływów z PIT rośnie jeszcze szybciej, bo jest inflacja, ale samorządy już nie korzystają ze wzrostu tych dochodów, bo te są powiązane z PKB. Na dodatek baza tego powiązania jest zaniżona do poziomu sprzed dwóch lat, więc od razu startujemy ze stratami. W efekcie w warunkach inflacji mamy bardzo niskie wzrosty dochodów, za to gwałtownie rosnące koszty. I nawet jeśli jest to wyrównywane transferami incydentalnymi, np. 8 mld w 2021 roku i 13,7 mld w tym i w dodatku w transzach, to nie są to realne rekompensaty ubytku dochodów z PIT. Tym bardziej, że nawet z tegorocznych 13,7 mld zł jedynie 7,8 mld trafia do samorządów jako wyrównanie luki dochodowej z tytułu PIT, natomiast 5,9 mld zł według jakiegoś absurdalnego algorytmu nie trafia do najbiedniejszych, tylko do najmniejszych. Wszystkie miasta, które są przecież większe od najmniejszych gmin, z tej puli nie dostają nic, za to najmniejsze gminy z obu tych transz w przeliczeniu na mieszkańca otrzymują kwoty nawet 10 razy większe niż miasta. Należy dodać, że ten tegoroczny transfer to nie są dodatkowe pieniądze, lecz te, które otrzymalibyśmy normalnie w przyszłym roku. Przez to przyszły rok może być jeszcze trudniejszy.

 

Zacytowałem wypowiedź Krzysztofa Żuka, bo zdaje on sobie sprawę, że w jednym z najbiedniejszych regionów Polski, jakim jest Lubelszczyzna, wielu wójtów jest zadowolonych z rządowych transferów na inwestycje. Minister Tomaszewski twierdzi, że od 2019 roku rząd wyasygnował dodatkowo na inwestycje samorządowe 91 800 mln zł, a wójtowie mówią, że nigdy nie mieli tak wielkich pieniędzy na swoje ważne cele. I że to jest jakaś forma dziejowej sprawiedliwości.

To nie jest żadna forma sprawiedliwości, bo gminy wiejskie nigdy nie były dyskryminowane. Miały inną strukturę dochodów, a realny poziom finansowania wszystkich samorządów, zamiast kwotowo, można mierzyć dochodami na mieszkańca, można też mierzyć wysokością nadwyżki operacyjnej. W tej chwili nadwyżka operacyjna w gminach wiejskich jest krotnością tego, co mamy w dużych miastach. I trzeba jeszcze pamiętać o tym, że miasta na prawach powiatu mają w jednym budżecie ujęte dochody gminne i powiatowe oraz także wydatki obu tych poziomów samorządu. Tego nie da się porównać z gminą wiejską. Dlatego ten sposób traktowania miast przez rząd jest krzyczącą niesprawiedliwością.

 

Przyznam, że trochę mnie ta opinia zaskakuje, bo zanim pojawił się covid, wojna na Ukrainie oraz inflacja i zmiany w dochodach, a więc już w latach 2018–2019 gminy wiejskie głośno podnosiły problem, że ich nadwyżka operacyjna spada do zera. Podobnie jak miasta uderzał je wzrost cen energii i kosztów pracy, ale z racji struktury dochodów nie miały rekompensaty w rosnących dochodach z PIT czy CIT i wyglądało na to, że będą skazane co najwyżej na wegetację.

W tamtym czasie też robiliśmy w Związku Miast Polskich rzetelne badania oparte na oficjalnych danych z Ministerstwa Finansów i z tych analiz wychodziło nam, że w najtrudniejszej sytuacji były małe miasta oraz gminy miejsko-wiejskie. Nienajlepszą sytuację miały też miasta średnie, zaś duże ośrodki nie były wówczas w złym położeniu, podobnie jak gminy wiejskie. Oczywiście, to tylko statystyka, więc wśród bardzo licznych gmin wiejskich bywało różnie z poziomem finansów. I właśnie z tego widać, że zasady finansowania zadań samorządowych trzeba budować zupełnie od nowa i nie można wszystkiego oprzeć na udziałach w PIT. Trzeba gminom wiejskim dać bazę dochodową, ale nie powinna to być dotacja. Natomiast to, co dzisiaj wójtowie mówią, że nigdy tak dobrze nie mieli, jest prawdą. Ale odbywa się to jednak czyimś kosztem. Bo gdyby Warszawa na mieszkańca miała dostać tyle co małe gminy z drugiej części 13,7 mld zł, a więc wspomnianych 5,9 mld zł, to wypadłoby prawie 4 mld zł.

 

Zostawmy Warszawę, bo to nie jest miasto porównywalne z innymi samorządami. Poza tym jak się ma na rok 20 mld zł, to zawsze można sobie dać radę.

No nie, akurat w tej chwili perspektywa finansowa Warszawy wygląda koszmarnie. A podaję ten przykład dla zilustrowania, jakie absurdy powoduje centralne rozdawnictwo.

 

Nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego domagają się także gminy wiejskie. Mówił mi o tym Krzysztof Iwaniuk, przewodniczący ZGW RP, z tym, że oni chcą także kategoryzacji gmin i standaryzacji usług komunalnych. Bo ostatnim projektem ustawy dyskutowanym w Senacie, w którym postulowano jedynie wzrost udziałów JST w PIT, byli rozczarowani ze względu na to, że dla dochodów wielu gmin ten podatek jest nieznaczący.

Zgoda, a znaczenie tego podatku jeszcze bardziej zmalało teraz, kiedy kwota wolna od podatku została podwyższona do 30 tysięcy. Dlatego zawsze w naszych postulatach było zwiększenie udziałów w PIT dla wszystkich, a dla gmin wiejskich proponowaliśmy wprowadzić coś na kształt subwencji wyrównującej straty. Dwa lata temu wnieśliśmy do Senatu projekt zwiększający udziały samorządów w PIT, ale było to ściśle związane z ubytkami dochodów z tego właśnie podatku. Projekt ten jednak trafił do zamrażarki w Sejmie i zapewne pozostanie tam na zawsze. Z postulatem kategoryzacji gmin i standaryzacji zadań, o czym mówi Krzysztof Iwaniuk, zgadzam się w pełni, trzeba to tylko zrobić i to zrobić uczciwie. Bo teraz środowisko samorządowe jest skłócane niesprawiedliwymi transferami. Skoro w tych transferach ogranicza się zarówno kwotę minimalną, jak i maksymalną, jaką może otrzymać gmina, to nie bierze się pod uwagę proporcji wobec utraconych wpływów ani zróżnicowania potrzeb wydatkowych; i ta właśnie niesprawiedliwość dotyczy Warszawy, ale również województwa śląskiego i mazowieckiego. Nie użalam się nad Warszawą, ale takie postępowanie wobec stolicy to po prostu granda.

 

Skoro mówimy o skłócaniu samorządów, to jako związek będziecie musieli wziąć pod uwagę przygotowywaną w rządzie koncepcję subwencji inwestycyjnej, w której transfery będą oparte na procencie wydatków inwestycyjnych w stosunku do wielkości budżetu skorygowanym in plus na rzecz małych gmin, które nie dysponują profesjonalnymi służbami przygotowującymi projekty.

A ile kosztuje projekt w stosunku do wartości inwestycji, 5 procent czy 7? Jeśli zatem doda się tym gminom 3 proc. to nie ma to większego znaczenia, ale jeśli się daje 200 proc. i więcej to już chyba nie na projekt. Zresztą, choć inwestycje są bardzo ważne, to małe gminy, duże i średnie miasta łączy jeden potężny problem, jakim jest finansowanie oświaty. Kiedyś premier Morawiecki mocno zirytował samorządowców, bo w dyskusji o zarobkach nauczycieli powiedział, że samorządy oszczędzają na oświacie i dlatego nie ma pieniędzy na podwyżki. W rzeczywistości rząd co roku zmniejsza udział wydatków oświatowych w budżecie państwa w stosunku do PKB. Kiedyś było to prawie 3 proc., dziś wydatki te spadły już poniżej 2 proc. PKB. Ta gigantyczna luka uderza we wszystkich, a w przeszłości najbardziej uderzała w małe gminy wiejskie. Gdyby nie problem oświaty, być może nie odczuwalibyśmy obecnej sytuacji tak dramatycznie.

 

W jakich obszarach działalności miast obecna sytuacja będzie najbardziej odczuwalna i dotkliwa dla mieszkańców?

Takich obszarów jest cała masa, bo mamy do czynienia ze spiętrzeniem kryzysów. Nie wszystkie są zawinione przez rządzących, chociaż problemy potęgowały się z powodu sposobu zarządzania państwem. Patrzmy po kolei: pierwsze kłopoty spowodował covid, następnie do miast przybyły duże rzesze uchodźców z Ukrainy, w niektórych ośrodkach przybysze stanowią nawet 10 proc. populacji. Oczywiście, przyrost liczby mieszkańców z powodu wojny nie przyniósł miastom zwiększenia dochodów podatkowych, a rząd też nie zrekompensował kosztów ponoszonych przez miasta na uchodźców. Do tego trzeba doliczyć ubytki w dochodach własnych, co jest bardzo ważne, bo to dochody własne stanowią o samodzielności samorządu. Dotyczy to głównie operacji na podatku PIT – wzrost kwoty wolnej, ulga dla młodych, obniżony pierwszy próg dochodowy…

 

…ale akurat wtedy nie spowodowało to jakieś tragedii dla dochodów.

Dlatego że skutki tych regulacji przyszły z opóźnieniem. A następnie wszedł Polski Ład i ryczałt, w którym z nieznanego powodu samorządy nie mają już udziałów. Przez trzy lata 2020–2022 nastąpiło gwałtowne załamanie dochodów o ponad 40 mld zł, a jeśli nie brać pod uwagę rządowych transferów 8 mld zł w 2021 i 13,7 mld zł w 2022 roku to straty przekroczyłyby 60 mld zł. Te kwoty nie są wynikiem obliczeń dokonanych przez urzędników samorządowych, one znalazły się w przygotowywanych przez Ministerstwo Finansów ocenach skutków regulacji. Oznacza to, że samorządy straciły rocznie po około 20 mld zł, a straty miast w stosunku do innych samorządów były proporcjonalnie dużo większe, ponieważ choćby w tym roku nie partycypowały w podziale drugiej części z 13,7 mld zł.

Na niekorzystną sytuację dochodową nakłada się drugi ciężar, mianowicie wzrost kosztów z powodu inflacji. Energia elektryczna, gaz, węgiel, płace, koszty usług – wszystko drożeje. Rząd kieruje incydentalne transfery do gmin głównie na inwestycje, ale samorządy borykają się ze wzrostem wydatków bieżących. Jedyną ulgę, jaką zastosowali rządzący, było dopuszczenie deficytu operacyjnego, co de facto oznacza zwiększone zadłużanie się gmin, a dla niektórych wręcz wpadnięcie w pętlę zadłużeniową.

 

Co w takiej sytuacji robi Związek Miast Polskich, czy szerzej organizacje samorządowe zrzeszone w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, o ile przezwyciężają napięcia między sobą, o których wcześniej mówiliśmy?

Są dwie perspektywy – pierwsza doraźna, jaką było złożenie w Senacie projektu ustawy zwiększającej subwencję oświatową o wskaźnik inflacji, którą Senat uchwalił i która wpadła w Sejmie do zamrażarki. Do tej perspektywy należała też inicjatywa ustawowa, którą wobec wyprzedzającego ruchu ze strony rządu zdecydowaliśmy się wycofać. Chodziło w niej o skorygowanie kwoty referencyjnej, w oparciu o którą obliczany jest ryczałt zastępujący udziały gmin w podatku PIT. Wycofaliśmy ten doraźny projekt mający zapewnić miastom zdolność płacenia rachunków, bo kiedy dyskutowaliśmy go przekonując opinię publiczną do naszych racji, rząd znienacka wniósł ustawę o subwencji rozwojowej, czyli o tych 13,7 mld zł w naszej rozmowie kilkakrotnie przywoływanych. Z tego posunięcia widać, że rząd doskonale zdaje sobie sprawę z trudności, w jakich znajdują się samorządy i nie chce dopuścić do zapaści w usługach publicznych przez nie wykonywanych.

Natomiast perspektywa docelowa ma swoje źródło w braku wiary w dobrą wolę obecnego rządu. Nie wierzę, że z tym rządem można odpowiedzialnie współpracować, dlatego trzeba przygotować grunt do tego, aby nowa władza, która przyjdzie zamiast obecnego rządu, mogła postawić finanse samorządowe znowu na nogach. W tej chwili jest taki chaos, że nikt niczego nie może być pewny. Podejmowane są ustawy epizodyczne, jak ta o subwencji rozwojowej, które po kilku miesiącach są zmieniane i środki przeznaczone na kolejny rok, wypłacane są w bieżącym, co tworzy problem dla stabilności finansów przyszłego roku. To nie może tak funkcjonować.

 

Muszę się zgodzić z brakiem wiary, że obecny rząd nie pochyli się nad finansami miast w takim duchu, jak one by sobie życzyły i że w związku z tym samorządowcy ZMP i UMP, opozycyjni wobec tej ekipy, podejmują polityczną akcję wyborczą. Z kim i na jakich warunkach i z jakim przewidywanym rezultatem?

Parę miesięcy temu zupełnie nieprzypadkowo w Senacie zostało podpisane porozumienie Ruchu Samorządowego Tak! Dla Polski, będącego polityczną emanacją samorządu, z czterema większymi partiami politycznymi. To porozumienie jest oczywistym skutkiem opresyjnej polityki PiS-u w stosunku do samorządu. W tym dokumencie zawarliśmy 6 głównych postulatów, a na pierwszym miejscu stoi sprawa finansów samorządowych. Partie polityczne, które porozumienie podpisały, zobowiązały się załatwić nasze postulaty w pierwszym roku po przejęciu rządów. To już jest jakiś konkret, choć wiem, że państwo jest w tak opłakanym stanie, a za rok może być w jeszcze gorszym, że realizacja porozumienia może być utrudniona. Ale na jakieś działania trzeba się było umówić.

 

Trzeba mieć dużą wiarę w to, że opozycja wybory wygra i jeszcze większą, że kiedy je wygra, spełni podpisane zobowiązania.

Nie mamy innego wyjścia, musimy coś robić, a nie czekać na zbawienie. A jeśli samorząd będzie silny, w tym silny politycznie, to każdy będzie się musiał z nim liczyć.