W samorządach

Lokalne usługi publiczne w czasach kryzysu. Jak zrobić coś z niczego?

Powszechne przekonanie o nadchodzącym lub nawet już rozpoczętym kryzysie finansów samorządowych stawia pod znakiem zapytania zdolność samorządów do zapewnienia i utrzymania dobrej obsługi mieszkańców, nawet w podstawowych obszarach usług publicznych. Skoncentrujmy się na trzech podstawowych dylematach: ile i jakich usług publicznych potrzeba, w jaki sposób je zorganizować i jak to wszystko sfinansować?

Pierwsze dekady samorządu to w sferze usług publicznych czas prostych wyborów i decyzji. Startowaliśmy w latach 90. z potężną luką infrastrukturalną w takich obszarach, jak zaopatrzenie w wodę, sieć kanalizacyjna, drogowa czy gospodarowanie odpadami. Musieliśmy zaczynać od zapewnienia dostępu do najbardziej podstawowych usług lokalnych, co stało się przez ostatnie trzy dekady polem niewątpliwego, choć często niezauważanego sukcesu samorządów. Nie udało się tu oczywiście ustrzec błędów czy zaniedbań. Najpoważniejszym było puszczenie na żywioł planowania przestrzennego, prowadzące do nadmiernego rozlewania się obszarów zasiedlonych i, co za tym idzie, wzrostu kosztów budowy i utrzymania podstawowej infrastruktury. Niemniej jednak cywilizacyjny skok już się w dużej mierze dokonał, nawet jeśli wciąż dostrzegamy białe plamy na mapie miejsc z dostępem do podstawowej infrastruktury publicznej.
Od co najmniej kilku lat, choć wciąż nieśmiało, kiełkuje debata na temat potencjalnego wyjścia samorządu poza sferę dostarczania podstawowej, twardej infrastruktury i usług, które traktujemy jako wąsko rozumianą sferę usług użyteczności publicznej. Coraz częściej rozmawiamy o misji samorządu, którą swego czasu Michał Kulesza i Hubert Izdebski zdefiniowali jako zarządzanie rozwojem, a którą możemy jeszcze szerzej opisać jako budowanie lokalnego państwa dobrobytu. Zaczynamy więc dostrzegać, że samorząd może być polem rozwiązania także takich problemów i wyzwań, jak głód mieszkaniowy, negatywne konsekwencje zmian klimatycznych czy społeczna i gospodarcza integracja migrantów. Trudno precyzyjnie wyznaczyć granicę, której samorządowa polityka rozwoju i podnoszenia jakości życia mieszkańców nie powinna przekraczać.

Ile i jakich lokalnych usług publicznych?

Hipoteza, że gospodarka komunalna nie ma granic, nie jest żadną rewolucją. To wręcz powrót do korzeni samorządności jako recepty na samourządzenie się lokalnej społeczności. Sięgając choćby do przedwojennych klasyków myśli samorządowej, takich jak Teodor Toeplitz, możemy dostrzec bardzo pragmatyczne podejście do gospodarki komunalnej – jest dla niej miejsce wszędzie tam, gdzie istnieją potrzeby oraz możliwość działania, które zapewni lepsze warunki życia mieszkańcom. To podejście odideologizowane, które nie uznaje, że istnieją sfery potrzeb zbiorowych z góry zastrzeżone dla rynku, gdzie samorząd nie ma wstępu. Samorząd powinien podejmować aktywność wszędzie tam, gdzie może skutecznie i pozytywnie wpłynąć na jakość życia mieszkańców, nawet jeśli oznacza to wkroczenie w obszar zdominowany przez prywatną przedsiębiorczość. Przykładowo, obecność prywatnych deweloperów nie oznacza zatem, że samorząd nie może prowadzić aktywnej polityki mieszkaniowej, zwłaszcza jeśli rynek nie jest zdolny do zaspokojenia potrzeb mieszkańców w stopniu choćby porównywalnym do innych państw europejskich.

Działania coraz większej liczby samorządów poza naszymi granicami pokazują, że aktywność gospodarcza samorządów może sięgać sfer, które wydają się nam zarezerwowane dla sektora prywatnego. W Stanach Zjednoczonych rozwija się model supermarketów prowadzonych przez samorządy lokalne, zwłaszcza tam, gdzie sieci handlowe rezygnują z prowadzenia sklepów ze względu na niską opłacalność. W bliższej nam geograficznie sferze, ciekawych przykładów nieortodoksyjnego podejścia do gospodarki komunalnej dostarcza Austria. Chodzi nie tylko o przykłady działalności gospodarczej samorządu głęboko zakorzenionej w historii, jak np. prowadzona od XV wieku przez miasto Krems jedna z najbardziej cenionych w kraju winiarni. W ostatnich latach nową jakość w tej sferze zaproponował Wiedeń. Do supermarketów trafiają tam warzywa z jednego z największych ekologicznych gospodarstw rolnych w kraju, którego właścicielem jest miasto. Co ciekawe, miasto wykorzystuje do nawożenia upraw kompost zbierany od mieszkańców przez miejskie przedsiębiorstwo gospodarki odpadami.
Od pewnego czasu Wiedeń jest także właścicielem interesującego wehikułu gospodarczego przypominającego szczególny typ funduszu inwestycyjnego. To spółka komunalna przejmująca udziały w prywatnych podmiotach gospodarczych, które z różnych przyczyn znalazły się w trudniej sytuacji ekonomicznej, a których dalszy byt jest postrzegany jako ważny z punktu widzenia tożsamości miasta, walorów kulturalnych czy historycznych. W ten sposób uratowano od zamknięcia jedną z najstarszych wiedeńskich kawiarni czy piekarnię znaną z tradycyjnych metod wypieku. Celem spółki jest wyprowadzenie przejmowanych podmiotów na prostą, a następnie odsprzedanie udziałów prywatnemu inwestorowi.
Nasze prawo samorządowe w ograniczonym stopniu pozwala dziś na tak progresywną gospodarkę komunalną, a to głównie za sprawą ograniczeń działalności poza sferą użyteczności publicznej mgliście, ale jednocześnie restrykcyjne sformułowanych w ustawie o gospodarce komunalnej. Z drugiej strony nie należy zapominać o fundamentalnej formule zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty jako swoistym kompasie wyznaczającym kierunki i granice aktywności samorządu. Twórcze podejście do tej formuły pozwala znacząco poszerzyć horyzonty w myśleniu o gospodarce komunalnej.

Jak prowadzić gospodarkę komunalną?

O potrzebie przełamywania utartych schematów i otwartości na nowe rozwiązania można także mówić w kontekście metod i form prowadzenia gospodarki komunalnej. Daje się tu zauważyć odchodzenie od paradygmatu outsourcingu usług komunalnych na rzecz bardziej pragmatycznego podejścia, które nie kwestionuje już korzyści z samodzielnej obsługi mieszkańców przez podmioty komunalne. W międzynarodowym obiegu ten trend określany bywa już jako fala remunicypalizacji usług komunalnych, czyli powrotu samorządów do roli bezpośredniego dostawcy usług lokalnych poprzez spółki czy inne podmioty komunalne.
W międzynarodowej perspektywie trend ten jest najbardziej obecny w takich obszarach, jak zaopatrzenie w wodę, gospodarka odpadami, energetyka lokalna, transport publiczny czy usługi utrzymania infrastruktury publicznej i zieleni miejskiej. Niedawne wyliczenia dla 40 krajów świata pokazały ponad 800 przypadków remunicypalizacji w ostatnich dwóch dekadach. Co jednak najbardziej istotne, pojawiły się badania wskazujące na korzyści z tego procesu dla jakości i ekonomicznej efektywności świadczenia usług komunalnych.
Sygnały zwrotu w kierunku remunicypalizacji obserwujemy również w polskich samorządach, choć trzeba od razu zaznaczyć, że sektor usług komunalnych w naszym kraju nigdy nie doświadczył tak radykalnej fali prywatyzacyjnej, jak na zachodzie Europy. Przykładowo, sektor wodociągowo-kanalizacyjny niemal w całości pozostał w publicznych rękach, podczas gdy np. we Francji trzy czwarte mieszkańców było zaopatrywanych w wodę przez prywatnych operatorów sieci wodociągowej. Siłą rzeczy więc pole do remunicypalizacji w Polsce jest mniejsze. Najciekawszym obszarem tego procesu jest newralgiczna sfera gospodarki odpadami, na czele z najszerzej opisywanym przykładem Jaworzna. Pojawiają się także przykłady odtwarzania przez miasta podmiotów zajmujących się utrzymaniem zieleni miejskiej czy drobniejszymi pracami remontowo-budowlanymi.
Remunicypalizacja nie jest procesem łatwym. Prywatyzacja spółek komunalnych i zakontraktowanie usług na zewnątrz to wciąż droga na skróty w porównaniu z odtwarzaniem lub budowaniem od podstaw zdolności podmiotów komunalnych do świadczenia usług komunalnych. Prawo również nie do końca sprzyja rozwojowi sektora podmiotów komunalnych. Wystarczy wspomnieć, że prawo zamówień publicznych narzuca ostrzejsze niż wymagane przepisami unijnymi ograniczenia w zakresie tzw. zamówień in-house, czyli powierzania przez samorządy świadczenia usług podmiotom wewnętrznym. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę długofalowe, coraz lepiej udokumentowane korzyści z remunicypalizacji, warto takie ryzyko podejmować, a przynajmniej rozważyć samodzielną obsługę mieszkańców jako równoprawny scenariusz.

Jak to wszystko sfinansować?

W wydanym kilka lat temu raporcie „Polska samorządów”, jeszcze zanim zaczęto mówić o ryzyku finansowego krachu samorządów, postulowaliśmy kilka nowych źródeł zasilania budżetów lokalnych, które mogłyby pozwolić na prowadzenie bardziej ambitnej gospodarki komunalnej. Pomysły te (np. reformy podatkowe) wymagałyby jednak ze strony władzy centralnej wyraźnej woli wzmocnienia samorządów. Takiej woli brak. Oferta wsparcia ze strony centrum sprowadza się dziś do programów dotacyjnych, gdzie geografia rozdziału funduszy zadziwiająco pokrywa się z politycznymi sympatiami samorządów, a niekoniecznie z realną hierarchią potrzeb.
To skłania do przemyślenia na nowo finansowego i inwestycyjnego modelu działania samorządów. Nie narzucając jednego, konkretnego kierunku myślenia, można zarysować dwie ścieżki. Pierwszą jest próba utrzymania dotychczasowego impetu i rozmachu inwestycyjnego, ale z szerszym wykorzystaniem kapitału prywatnego, bazując głównie na rozmaitych wariantach partnerstwa publiczno-prywatnego. Model PPP, jako swoista megakarta kredytowa, obiecuje przyrost infrastruktury publicznej przy minimalnym wkładzie finansowym ze strony publicznej. Problem jednak w tym, że jak pokazują doświadczenia globalnych liderów rynku PPP (zwłaszcza Wielkiej Brytanii), w dłuższej perspektywie bardzo trudno jest na PPP nie stracić. Całościowe koszty po stronie publicznej niekiedy znacząco przekraczają wydatki na inwestycje w tradycyjnej formule, a wpływ podmiotu publicznego na zarządzanie infrastrukturą wytworzoną w ramach partnerstwa pozostaje mocno ograniczony.

Alternatywą pozostaje rewizja strategii inwestycyjnych samorządów wraz ze śmielszym sięgnięciem po dodatkowe źródła dochodów własnych. Nie mówimy tu tylko o prostym, mechanicznym cięciu wydatków inwestycyjnych, a raczej o porzuceniu wielkich i kosztownych (również w dłuższej perspektywie) projektów na rzecz mikroinwestycji, które jednak zsumowane dają znacznej części mieszkańców poczucie poprawy jakości ich życia. W praktyce oznacza to, że zamiast wielomilionowej inwestycji drogowej bardziej rozsądne może być przekierowanie podobnej kwoty w kilkadziesiąt osiedlowych projektów dotyczących zieleni, parków, skwerów czy miękkich inicjatyw (społecznych, kulturalnych etc.). Nie chodzi tu tylko o efekt dostrzegalny dla większej grupy mieszkańców, ale także o mniejsze ryzyko.

W obecnej sytuacji gospodarczej, przy galopujących cenach i kosztach, porywanie się przez samorządy na duże inwestycje infrastrukturalne staje się przejawem nadmiernej brawury. Taki konserwatyzm inwestycyjny połączony z przeskalowaniem wysiłku inwestycyjnego wydaje się najbardziej rozsądną strategią przetrwania, przynajmniej do czasu uspokojenia sytuacji gospodarczej i zmiany w polityce władzy centralnej względem samorządów.
Jeszcze bardziej newralgicznym tematem pozostaje kwestia, na ile samorządy powinny – dążąc do zasypania luki w dochodach – poszukiwać dodatkowych pieniędzy w kieszeniach mieszkańców. Jeśli rozważać tę drogę, warto pamiętać o sprawiedliwych rozłożeniu dodatkowych ciężarów. Z tym polskie samorządy od dawna mają problem, nie tylko przy okazji kalibrowania opłat za odbiór odpadów komunalnych.

Wyzwaniem pozostaje także egzekwowanie istniejących już instrumentów finansowo-podatkowych w stosunku do niektórych grup podmiotów. Jak dowodzą raporty Najwyższej Izby Kontroli, gminy wciąż niechętnie i nieefektywnie wykorzystują opłatę adiacencką czy odpuszczają nakładanie opłaty reklamowej. Zastanawiająca jest także ostrożność niektórych miast w polityce parkingowej. Chodzi zwłaszcza o nieśmiałe rozszerzanie stref płatnego parkowania, niewykorzystywanie możliwości pobierania opłat w weekendy czy niższe od ustawowego limitu opłaty i kary za nielegalne parkowanie.
Po stronie wydatkowej również rysuje się pole do bardziej odpowiedzialnej polityki na kryzysowe czasy. Jednym z najbardziej kontrowersyjnych obszarów aktywności samorządów w ostatnich trzech dekadach jest pompowanie niemałych środków na wsparcie sportu profesjonalnego. Szczególnie dziś zasadne staje się pytanie, czy samorządy rzeczywiście stać na opłacanie kiepskich piłkarzy i budowę stadionów, na które raz na kilka tygodni przychodzi garstka widzów. To samo dotyczy całej sfery promocji gmin poprzez wydatki reklamowe i marketingowe.
Wreszcie, słabo zbadanym, ale potencjalnie istotnym zagadnieniem pozostaje kwestia poziomu zatrudnienia w samorządzie. Potrzebujemy standardów pomiaru adekwatności zatrudnienia do ilości zadań, a także zewnętrznego audytu polityki zatrudnienia w instytucjach samorządowych. Wiemy dziś wiele o przerostach zatrudnienia w administracji rządowej (zwłaszcza w licznych, nowotworzonych instytucjach), ale przecież nie możemy zakładać, że samorządy są wolne od tego problemu.

Nie będzie łatwiej, ale musi być inaczej

Oczekiwanie na finansową katastrofę dominuje dziś w myśleniu o przyszłości samorządowego sektora usług publicznych. Trudno zachować optymizm i wizjonerskie nastawienie w sytuacji, gdy wiele samorządów stanie przed dylematem, z czego opłacić rachunki za oświetlenie ulic czy ogrzanie szkół. W takich warunkach nie do utrzymania jest dotychczasowy model samorządu jako w pierwszej kolejności wielkiego i ambitnego inwestora. Odnalezienie się w nowej rzeczywistości nie będzie łatwe ani dla liderów samorządowych, ani dla mieszkańców.

Niedawne badania Adama Gendźwiłła i Doroty Wiszejko-Wierzbickiej dla Fundacji Batorego pokazały, że to właśnie sprawność i skuteczność w prowadzeniu inwestycji infrastrukturalnych jest bodaj najważniejszym wskaźnikiem sukcesów władz lokalnych w oczach mieszkańców. Jeśli tego, na skutek zewnętrznych uwarunkowań, zabraknie, samorządy będą musiały wymyślić na nowo sposób na budowanie i wzmacnianie swojego zakorzenienia wśród mieszkańców.
Niezależnie od tego, czy przedstawione w artykule wybrane pomysły na to nowe otwarcie zyskają praktyczne oddziaływanie, nie ma wątpliwości co do potrzeby rewizji dotychczasowego modelu gospodarki komunalnej. Jakakolwiek jej ścieżka zostanie ostatecznie obrana, kluczowe jest uniknięcie pułapki oddania przez samorządy pola władzy centralnej i uznania, że lokalnie nie jesteśmy zdolni do obsługi mieszkańców na dobrym poziomie. Taki krok byłby początkiem końca samorządu, który nie buduje społecznego poparcia wyłącznie na abstrakcyjnej idei samorządzenia, ale na realnej zdolności do lepszej obsługi mieszkańców.


*dr hab., adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego do spraw samorządowych


Fot. UM Katowice