Prokurator rejonowy wniósł skargę na zarządzenie wójta w sprawie trybu i zasad przyznania nagrody wójta dla wyróżniających się uczniów (zarządzenie z 2011 roku). Prokurator (dalej również jako: skarżący) zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2020 r. poz. 713, dalej jako: usg) w zw. z art. 90t ust.4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. DzU z 2020 r. poz. 1327) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego, podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia, podnosił, że wkroczenie wójta w kompetencje rady stanowi taką wadę, która dyskwalifikuje pozostawanie wydanego przez niego zarządzenia w obrocie prawnym. Ponadto samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności tego aktu stanowi brak publikacji zarządzenia, jako imitacji prawa miejscowego, zastępującego uchwałę rady gminy, w dzienniku urzędowym województwa.
Sąd badając sprawę wyjaśnił, że kwestie związane z pomocą materialną dla uczniów regulują przepisy rozdziału 8a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90t ust. 4, określanie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach, zostało powierzone wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Ustawa o samorządzie gminnym natomiast upoważnia organ wykonawczy do stanowienia aktów normatywnych (zarządzeń porządkowych) jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i gdy chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 usg), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że wydając zarządzenie wójt gminy w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje rady gminy, co stanowi rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.
Sąd przypomniał również wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16, który wyjaśnił, że zarządzenia są formą jednostronnego aktu władczego o charakterze normatywnym lub ogólnowewnętrznym albo jednostkowo-konkretnym. W wyroku tym wskazano także, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują, poprzez swoje organy, nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki są samodzielne, jednak w tym zakresie obowiązane są do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się przestrzeganie swojej właściwości.
W rozpoznawanej sprawie regulowanie kwestii dotyczących zasad i trybu przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy było nieuprawnione, ponieważ zostało podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości. Takie naruszenie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, o czym stanowi art. 91 ust. 1 usg. Stosownie jednak do treści art. 94 ust. 1 usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie od wskazanego w powołanym przepisie terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust.1 usg. Jednak w sytuacji, gdy zarządzenie wójta nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takiego aktu nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Mając na uwadze ww. regulacje stwierdzić należy, że ustawodawca ustanawiając zasady nadzoru i kontroli legalności aktów organów gminy zakreślił jednoznacznie ramy czasowe i przedmiotowe dopuszczalnej ingerencji w trwałość tych aktów, zarówno organów nadzoru, jak i sądu administracyjnego. Wynika to wprost z przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 usg. W konsekwencji nie tylko organ nadzoru, ale także sąd administracyjny nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, jeżeli nie stwierdzono ich nieważności z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu, stwierdzi, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) – orzeka wyłącznie o ich niezgodności z prawem.
W rozpoznawanej sprawie powyższa sytuacja zaistniała. Sąd stwierdził, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, ponieważ został wydany z naruszeniem właściwości przez organ wykonawczy gminy i nie jest to akt prawa miejscowego. Sam fakt, że wadliwie wydany akt reguluje materię z zakresu prawa miejscowego, nie powoduje, że staje się on prawem miejscowym, gdyż do tego niezbędne jest podjęcie aktu przez właściwy organ, w granicach kompetencji tego organu, z zastosowaniem wymaganej formy aktu oraz zasad jego promulgacji. Wobec powyższego sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonego zarządzenia, a jedynie, z uwagi na upływ czasu, stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.
Wyrok WSA w Olsztynie z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 355/21
