Prawo

Kierowanie działaniami wójta przez radę

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” wójta należy interpretować w ten sposób, że uprawnia on radę do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania.

Rada miasta w formie uchwały ustaliła dla prezydenta miasta kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego. Zaproponowała utworzenie parku w konkretnym miejscu oraz zobowiązała organ wykonawczy do przeanalizowania możliwości finansowania i zabezpieczenia środków na realizację tego zadania.

Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa – art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2019 r. poz. 506 z zm.; zwanej: usg) – nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Sprawa trafiła ostatecznie do NSA. Ten rozstrzygając spór wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Dokonanie ustalenia znaczenia zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” organu wykonawczego gminy wymaga zakreślenia pozycji prawnej wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w strukturze władz gminy.

Wójt jest jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Należy podkreślić, że z przepisu art. 26 ust. 1 usg wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 usg wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 usg wynika, że do zadań wójta należy w szczególności:

  1. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;

1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

2) określanie sposobu wykonywania uchwał;

3) gospodarowanie mieniem komunalnym;

4) wykonywanie budżetu;

5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Wynika z tego, że zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go „organem wykonawczym”, zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą, lecz funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy.

Dalej sąd zauważył, że wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 usg nie może ograniczyć się do możliwych kontekstów językowych zwrotu „stanowienia o kierunkach jego działania”, lecz musi uwzględniać dyrektywy wykładni systemowej. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 zwrotu „stanowienie o kierunkach jego działania” wynika, że uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Jest to w pewnym sensie przepis zapewniając koordynację działań obu organów.

Ostatecznie sąd wyjaśnił, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 w zakresie zwrotu „stanowienie o kierunkach działania” wójta należy interpretować w ten sposób, że uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych czy dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.

Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie określa kierunku działania organu wykonawczego, lecz nakłada na prezydenta obowiązek wykonania zindywidualizowanego zadania publicznego, co pozostaje poza zakresem kompetencji wypływającej z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 usg.

Wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4140/21

 

Aby zapewnić prawidłowe działanie i wygląd niniejszego serwisu oraz aby go stale ulepszać, stosujemy takie technologie jak pliki cookie oraz usługi firm Adobe oraz Google. Ponieważ cenimy Twoją prywatność, prosimy o zgodę na wykorzystanie tych technologii.

Zgoda na wszystkie
Zgoda na wybrane