W uzasadnieniu wniosku RPO podał, że przepisy Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: ustawa) przewidują administracyjne kary pieniężne za naruszenie określonych obowiązków. Administracyjnymi karami pieniężnymi obciążani są między innymi przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9x) m.in. za prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, a także za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych.
Według RPO, ustawa przewiduje różne metody ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych. W części przepisów są one ustalane w warunkach luzu decyzyjnego, w ramach określonych kwotowo widełek (art. 9x ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1). W nielicznych przypadkach ustanowiono stałe wysokości (art. 9x pkt 1a, art. 9za). Z kolei w przypadku kar obliczanych na podstawie stawki dziennej ustawa przewiduje jej maksymalny wymiar nie większy niż za 365 dni.
W ocenie RPO w orzecznictwie sądów administracyjnych ma miejsce rozbieżność. Na tle regulacji dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych ukształtowały się bowiem dwie przeciwstawne linie orzecznicze w kwestii dopuszczalności stosowania w postępowaniach o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, określonych w Rozdziale 4d, instytucji odstąpienia od nałożenia kary, uregulowanej w art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa).
NSA wyjaśnił, że przepis art. 189f kpa przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mianowicie:
- - gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
- - gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- - gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- - w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1–2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).
Poszukując w przepisach Rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f kpa wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf. W świetle tego przepisu: „Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska”. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto, z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.
Należy również zwrócić uwagę, że w art. 189f kpa nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.
Z tych względów uznać należy, że przepis art. 189f kpa stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Uchwała NSA z 9 czerwca 2022 roku, sygn. akt III OPS 1/21
