W niniejszym tekście odpowiemy na pytanie, czy rada miejska może podjąć opartą na przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę w sprawie wyrażenia stanowiska odnośnie do przyznania dodatku specjalnego dla zastępcy burmistrza z tytułu zwiększonych obowiązków służbowych.
Działanie w granicach prawa
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga przede wszystkim zauważenia, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Ma on obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29).
Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57).
W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).
Zatem dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa ustrojowego i materialnego. Przepis kompetencyjny wskazuje, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35; zob. szerzej na temat pojęcia kompetencji w prawie administracyjnym M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004; tenże (w:) R. Hauser. Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 359 i n.). Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.
Brak uprawnień rady
Sprawą, o jakiej mowa w pytaniu, zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 80/13). Rozpatrywał on faktyczną sytuację, w której to rada miejska podejmowała uchwałę wyrażającą zgodę na dodatek specjalny dla zastępcy burmistrza. W tym konkretnym przypadku rada wskazała jako podstawę uchwały przepisy: art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 36 ust. 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
Żaden z tych przepisów prawa nie przyznaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji, w tym opiniodawczych, w sprawie ustalania wynagrodzenia bądź poszczególnych jego składników dla zastępcy burmistrza. Analiza powołanych przepisów ustawowych potwierdza natomiast stanowisko, iż wyłączne kompetencje w tym względzie przysługują burmistrzowi. Organ wykonawczy gminy realizuje je w pełni samodzielnie. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych w stosunku do określonych osób.
Przepis kompetencyjny
Pierwszy z powoływanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podnieść należy, że art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy może stanowić podstawę prawną jej działań. Przepis ten statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy, jednakże kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw (w tym także ustawy o samorządzie gminnym).
Burmistrz jako kierownik urzędu i pracodawca
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec istnienia art. 30 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy (miasta) i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie do art. 33 ust. 1, 3 i 5 u.s.g. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest kierownikiem urzędu gminy (kierownikiem urzędu gminy niemającej statusu miasta jest wójt, a urzędu miasta – burmistrz lub prezydent miasta) i wykonuje on za urząd, jako pracodawcę, czynności z zakresu prawa pracy (art. 31 § 1 k.p.) oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu. Konsekwentnie, na podstawie art. 7 pkt 1 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, ustawodawca do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zastrzegł czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do jego zastępcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania.
W myśl art. 26a ust. 1 u.s.g. burmistrz w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Tym samym wszystkie czynności dotyczące stosunku służbowego zastępcy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego wykonuje, jako pracodawca samorządowy, organ wykonawczy danej jednostki. Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy wobec zastępcy burmistrza, ustalenie wynagrodzenia oraz inne czynności tego rodzaju (np. nagradzanie) należą do burmistrza (tak: Andrzej Szewc, Komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym).
Uwzględniając systematykę obu cytowanych ustaw, nie sposób więc przyjmować, że rada gminy mogłaby w drodze uchwały wypowiadać się chociażby co do zasadności przyznania dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Tym bardziej że ustawodawca przyznając burmistrzowi kompetencję do ustalenia wynagrodzenia dla zastępcy burmistrza, nie postawił wymogu zasięgania opinii rady gminy w tej kwestii.
Uchwała rady to nie oświadczenie
Nie można przyjąć, że uchwała rady miasta w takiej sprawie to jedynie oświadczenie zawierające stanowisko w sprawie przyznania dodatku specjalnego zastępcy burmistrza. Sprawa ta należy do kompetencji burmistrza. Ten zaś samodzielnie decyduje w kwestiach podległych mu pracowników, bez potrzeby uzyskania stanowiska organu uchwałodawczego w tym zakresie. Żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do wydawania w tej materii aktów intencyjnych.
