Skuteczność narzędzi demokracji bezpośredniej stosowanych w polskich miastach bywa niezadowalająca. Dlatego gdy w 2011 r. w Sopocie po raz pierwszy w kraju zastosowano budżet obywatelski, pojawiła się nadzieja nie tylko na zrewolucjonizowanie dotychczasowych form partycypacji społecznej, ale także na zmianę podejścia władz lokalnych do zarządzania politykami publicznymi. Do rąk społeczności lokalnych trafiło bowiem znaczące uprawnienie, dzięki któremu w sposób bardziej sprawczy niż kiedykolwiek mogły decydować o przeznaczeniu środków publicznych. Po dziesięciu latach obecności budżetu obywatelskiego w Polsce warto przyjrzeć się temu, jak rozwinęło się to narzędzie oraz co zostało nam dzisiaj z jego pierwotnej idei.
Dziś już każdy wie, że pierwszy budżet obywatelski na świecie uruchomiono w brazylijskim mieście Porto Alegre w 1989 r. Jednak mało kto w Polsce w ostatniej dekadzie dokładniej interesował się, jak w szczegółach wyglądał ów eksperyment. Zagłębienie się w temat pozwoli nam później zastanowić się nad tym, ile z pierwotnej idei budżetu obywatelskiego przetrwało w jego współczesnych edycjach.
Porto Alegre, licząca 1,3 mln mieszkańców stolica stanu Rio Grande do Sul, oparła swój rewolucyjny projekt na wspólnotach sąsiedzkich i dzielnicowych. Podstawowymi zasadami, na których bazował tamtejszy budżet obywatelski, były oddolna demokracja, sprawiedliwość społeczna oraz kontrola społeczna.
Proces wdrażania budżetu obywatelskiego odbywał się w cyklu rocznym i składał się z trzech faz. W pierwszej organizowano spotkania informacyjne dla mieszkańców. W ich trakcie, w czasie debat, definiowano priorytety inwestycyjne oraz wybierano delegatów do forów terytorialnych i tematycznych. W sumie w mieście działało 16 forów terytorialnych oraz 5 forów tematycznych, zajmujących się m.in. polityką mieszkaniową, edukacją, infrastrukturą drogową, kanalizacją. Na spotkaniach forów delegaci reprezentowali swoje społeczności. Ich kadencja trwała rok, jednak w każdej chwili mogli zostać odwołani przez wspólnotę, z której pochodzili. W spotkaniach forów, które odbywały się raz w miesiącu, uczestniczyli także przedstawiciele urzędu miasta.
Prace nad budżetem obywatelskim w drugim etapie przenosiły się na poziom dzielnic. Organizowano także spotkania ogólnomiejskie. W ich trakcie przedstawiano propozycje inwestycji. W trzecim etapie, w czasie otwartych spotkań, z każdego forum terytorialnego i tematycznego wybierano przedstawicieli rady budżetu partycypacyjnego. Zadaniem tego gremium było zebranie propozycji, dostosowanie ich do dostępnych środków w budżecie partycypacyjnym oraz opracowanie budżetu na kolejny rok.
Rzeczą wartą zapamiętania z przykładu Porto Alegre jest to, że mieszkańcy skupieni we wspólnotach sąsiedzkich i dzielnicowych decydowali o tym, na co przeznaczyć budżet swojej metropolii. Nie odbywało się to przy urnach wyborczych, ale w trakcie otwartych debat ze współobywatelami.
Lata 90. XX wieku oraz pierwsza dekada wieku XXI to okres niesamowicie dynamicznego rozprzestrzeniania się budżetów obywatelskich w miastach i gminach państw Ameryki Południowej. W 2008 roku w Brazylii budżet obywatelski funkcjonował w 200 miastach i obejmował ok. 44 mln osób. Szacuje się, że w 2014 roku w całej Ameryce Południowej działało ponad 2500 takich budżetów. Dzisiaj podaje się, że liczba ta wynosi między 3061 a 3081. Najwięcej jest ich w Peru (2089), gdzie od 2004 roku budżety obywatelskie na poziomie miejskim i regionalnym są obowiązkowe, następnie w Brazylii – 436, w Ekwadorze – 245 i w Kolumbii – 200.
Z ziemi amerykańskiej do Polski
Z początkiem drugiej dekady XXI wieku idea budżetów obywatelskich dotarła do Polski, gdzie pochwyciły ją organizacje społeczne i ruchy miejskie. W 2011 roku w Sopocie, jako pierwszym mieście w Polsce, władze lokalne przychyliły się do wniosku nieformalnej grupy aktywistów – Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej – aby decyzję o przeznaczeniu ok. 5 mln zł (1 proc. budżetu miasta) poddać pod głosowanie mieszkańców. Należy jednak zauważyć, że pomysł partycypacyjnego decydowania o części wydatków publicznych pojawił się w dyskusjach prowadzonych wśród aktywistów miejskich znacznie wcześniej. W 2005 roku krakowski aktywista oraz członek ruchów anarchistycznych Rafał Górski wydał książkę pt. „Przewodnik po demokracji uczestniczącej (partycypacyjnej)”. Przekonywał w niej, że doświadczenia Porto Alegre mogą być cenne w przenoszeniu idei demokracji partycypacyjnej na grunt polski.
W kolejnych latach za przykładem Sopotu poszły inne miasta. W 2012 roku, oprócz nadmorskiego kurortu, budżet obywatelski uruchomiły jeszcze cztery inne miasta – Elbląg, Gorzów Wielkopolski, Poznań i Zielona Góra. W 2013 roku było to już 53 gminy, w 2014 – 146, a w 2015 – 136. Gwałtowny wzrost liczby budżetów obywatelskich do 2014 r. tłumaczono wyborami samorządowymi i obietnicami wyborczymi składanymi przez samorządowców.
Instytut Rozwoju Miast szacował, że w 2016 roku odsetek miast, które realizowały budżet obywatelski, wyniósł ok. 49 proc. W 2020 roku, z powodu pandemii, sporo miast zrezygnowało z tego mechanizmu, szczególnie w grupie miast małych (5–20 tys. mieszkańców) i średnich (20–50 tys.). Jednak w 2021 roku sytuacja się ustabilizowała i obecnie 244 miast (ok. 42 proc. wszystkich) realizuje budżet obywatelski. Największy odsetek miast z budżetami obywatelskimi miały województwa podlaskie (63,2 proc.), pomorskie (58,8 proc.) i śląskie (57,6 proc.); najmniej zaś województwa lubuskie (30,4 proc.), małopolskie (28,6 proc.) i mazowieckie (27,1 proc.).
Euforia i ocena
Ocena funkcjonowania budżetów obywatelskich opiera się na wielu kryteriach związanych chociażby ze stopniem realizacji projektów bądź samymi procedurami ich wyboru. Warto jednak, dla ogólnego obrazu, przywołać dwie dodatkowe statystyki. Po apogeum euforii związanej z pojawianiem się nowego narzędzia w samorządach, emocje stopniowo opadły. Widać to już było po spadającej dynamice wzrostu liczby miast, które uruchamiały u siebie budżet obywatelski. Zmianę nastrojów można zaobserwować też na podstawie frekwencji w głosowaniach nad projektami budżetu obywatelskiego. Najwyższa Izba Kontroli podawała, że w edycjach z 2016 i 2017 roku średnio udział wzięło 19 proc. uprawnionych, a w 2018 r. – 16 proc. uprawnionych. Według Instytutu Rozwoju Miast w 2021 roku średnia frekwencja w kraju w głosowaniach nad projektami budżetu obywatelskiego wyniosła 11,3 proc. Przy czym – co ciekawe – największa średnia frekwencja była w miastach małych do 20 tys. mieszkańców.
Po ponad dziesięciu latach obecności budżetów obywatelskich w polskich miastach wydatki na ten cel wciąż stanowią niewielki odsetek wszystkich wydatków samorządów. Instytut Rozwoju Miast podaje, że w 2021 roku miasta przeznaczały na budżety obywatelskie średnio ok. 0,36 proc. swoich ogólnych wydatków, zaś średnia kwota budżetu obywatelskiego na mieszkańca w miastach ogółem to jedynie 23,90 zł. Na pierwszym miejscu w tym zestawieniu znalazł się Sopot, który przeznaczył 113,40 zł na mieszkańca. Spośród dużych miast warto wymieć jeszcze Warszawę, która znalazła się na 8. miejscu (52,20 zł), Kraków – na 18. miejscu (44,90 zł) i Gdańsk –– na 20. miejscu (44,20 zł).
Dzisiaj, mając dużo danych ilościowych i jakościowych o budżetach obywatelskich, znaleźliśmy się w momencie, kiedy należy dokonać oceny tego, już nienowego, narzędzia partycypacyjnego. Nie można jednak tego zrobić wyłącznie przez pryzmat miar statystycznych, lecz należy spojrzeć na budżety obywatelskie przede wszystkim z punku widzenia systemowego i ustrojowego.
Bez wątpienia budżet obywatelski jest jedną z najważniejszych innowacji społecznych, która weszła do debaty publicznej w polskich samorządach i, co istotne, została w nich zaimplementowana. Co sprawiło, że akurat właśnie budżety obywatelskie zyskały tak dużą popularność?
Po pierwsze, budżet obywatelski upodmiotawia mieszkańców w większym stopniu niż dotychczasowe instrumenty partycypacji i demokracji bezpośredniej. W porównaniu do referendum lokalnego czy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej próg wejścia dla budżetu obywatelskiego jest dużo niższy. Zgłaszanie projektów do budżetu obywatelskiego oraz głosowanie w zasadzie nie napotykają żadnych barier administracyjnych, w przeciwieństwie do reguł występowania z projektami uchwał przez obywateli czy uzyskania wymaganego progu frekwencyjnego w referendum. Istotne znaczenie ma także tutaj przedmiot, którego dotyczy budżet obywatelski. Mieszkańcy w bezpośredni sposób decydują o przeznaczeniu części wydatków budżetu miasta. Dodatkowo działa mniej lub bardziej uświadomiony mechanizm psychologiczny – skoro określamy, na co wydane zostaną środki publiczne, to w zasadzie decydujemy o pieniądzach pochodzących z naszych podatków.
Po drugie, efekt zaangażowania w budżet obywatelski jest szybko widoczny i namacalny. Cykl budżetu jest jednoroczny. Kontrole NIK pokazały, że władze lokalne bez większych opóźnień realizują wskazane przez mieszkańców projekty. Nawet jeżeli inwestycja się przeciąga, nie wpływa to na ogólną dobrą ocenę budżetu obywatelskiego jako instrumentu partycypacyjnego. Efekty swoich decyzji mieszkańcy mogą więc oglądać bezpośrednio za oknami, tym bardziej, że władze miast wykorzystują to marketingowo i odpowiednio oznaczają inwestycje sfinansowane w ramach budżetu obywatelskiego.
Po trzecie, na atrakcyjność budżetów wpływa to, że zmieniają dotychczasowe relacje w strukturze władzy w mieście. Można nawet postawić tezę, że ten mało uświadomiony wśród badaczy i ekspertów czynnik jest fundamentalny dla zrozumienia istoty znaczenia budżetu obywatelskiego w Polsce. Burmistrz lub prezydent traci kontrolę nad niewielką, ale jednak, częścią wydatków budżetowych, oddając władztwo nad nią bezpośrednio mieszkańcom. Niesie to za sobą także konieczność zmiany logiki pracy urzędników. Część procedur administracyjnych związanych z projektami inwestycyjnymi wybranymi w głosowaniu jest od teraz wysoce transparentna, gdyż stanowi istotny przedmiot zainteresowania mieszkańców. Dla radnych miejskich ważną konsekwencją budżetów obywatelskich jest to, że w zabiegach o poparcie społeczne wyrasta im poważna konkurencja w postaci bądź radnych dzielnicowych bądź aktywistów lokalnych. W prawie 40 proc. miast w ramach budżetów obywatelskich wydzielono pule środków przeznaczone dla jednostek pomocniczych gminy – osiedli lub dzielnic. Tym samym radni tego szczebla samorządowego w Polsce zyskali narzędzie, które – jeżeli mądrze wykorzystane – zmienia ich pozycję z klientelistycznej wobec władzy wykonawczej w mieście, na bardziej samodzielną. Od teraz to nie dobre relacje z prezydentem lub jego klubem w radzie miasta stanowią o efektywności radnych dzielnicowych, ale to, jak szeroko uda im się zmobilizować mieszkańców do wyboru pożądanych projektów w budżecie obywatelskim.
Od nowinki do obowiązku
Na podstawie przytoczonych faktów można śmiało stwierdzić, że budżet obywatelskich jako innowacja społeczne ma duży potencjał mogący zreformować zastany system polityczny w miastach, ale także sposób zarządzania politykami publicznymi na szczeblu lokalnym w Polsce. Sama idea okazała się na tyle atrakcyjna, że w pewnym momencie zaczęto przeszczepiać ją na inne poziomy samorządu terytorialnego. Jako pierwsze zdecydowało się na taki ruch w 2012 roku województwo podlaskie. Przekazano wówczas na ten cel 100 tys. zł. Innym przykładem jest woj. małopolskie, które pierwszą edycję wojewódzkiego budżetu obywatelskiego uruchomiło w 2016 roku. Budżet w tym regionie wyniósł 6 mln zł. W 2022 r. w Małopolsce organizowana jest już 6. edycja wojewódzkiego budżetu obywatelskiego, zaś pula środków przeznaczona na projekty wynosi 14 mln zł i dzieli się na dwie części – wojewódzką (6 mln zł) i regionalną (8 mln zł). I chociaż można mieć zastrzeżenia co do jakości projektów, na które przeznaczane są środki publiczne (na Podlasiu w 2012 r. jednym ze zwycięskich projektów było zorganizowanie turnieju e-sportowego w grze FIFA 2013), to należy zauważyć ten specyficzny fenomen, jakim są marszałkowskie budżety obywatelskie.
Jeszcze innym przykładem modyfikacji, którym poddawano budżet obywatelski, ale który jednocześnie pokazuje, jak bardzo ta innowacja społeczna trafiła w potrzeby mieszkańców miast, są tematyczne budżety obywatelskie, np. zielone budżety realizowane w Lublinie, Mikołowie czy Katowicach.
Po wpływem utrwalającej się praktyki stosowania budżetów obywatelskich w coraz większej liczbie miast, a także dużego poparcia społecznego, w 2018 roku zmieniono ustawy samorządowe, wprowadzając do nich dwie istotne nowości. Pierwszą było określenie ramowych zasad pozwalających uruchamiać budżety obywatelskie już nie tylko w gminach, ale też w powiatach i województwach (art. 5a ust. 3–7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 3d ust. 3–6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 10a ust. 3–6 ustawy o samorządzie województwa). Druga zmiana wprowadzała obligatoryjność tworzenia budżetów obywatelskich w miastach na prawach powiatu. Ponadto ustalono, że minimalna wysokość budżetów obywatelskich w tych miastach wynosić będzie 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.
Mimo że do wspomnianych przepisów zgłaszane są już uwagi postulujące rozluźnienie niektórych, zbyt sztywnych przepisów, np. zawężających możliwość dzielenia środków budżetu obywatelskiego tylko na pule terytorialne, ale już nie tematyczne, to należy zauważyć jeden fakt, mianowicie w ciągu niecałej dekady budżet obywatelski przeszedł drogę od postulatów wysuwanych przez aktywistów miejskich, aż po umocowany ustawowo wysoce rozbudowany instrument partycypacyjny.
W 2018 roku ustawodawca wprowadził jeszcze jeden zapis, który dobrze obrazuje, co utracono wraz z rozwojem budżetu obywatelskiego w Polsce. W przywoływanych artykułach stwierdzono, że budżet obywatelski w gminie, powiecie lub województwie jest „szczególną formą konsultacji społecznych”. Oznacza to, że w zasadzie narzędzie to sprowadzono do szczególnego, ale jednak kolejnego z wielu kanałów komunikowania się władzy z mieszkańcami. Niejednokrotnie takie komunikowanie poprzez konsultacje społeczne odbywa się tylko w jedną stronę, pozostawiając artykułowane przez mieszkańców prośby i żądania na łasce władzy, a przecież sedno budżetu obywatelskiego zapoczątkowanego w Porto Alegre leżało właśnie w otwartych zgromadzeniach obywateli, gdzie w wiecowy sposób podejmowano decyzje.
Wizja alternatywna
Zainspirowani ideą budżetów obywatelskich z Porto Alegre, w 2013 r. wraz z grupą kilku współpracowników z Ośrodka Studiów o Mieście, rozpoczynającego wówczas działalność miejskiego think-tanku Klubu Jagiellońskiego, zaproponowaliśmy alternatywną wizję tego, jak mógłby taki budżet wyglądać w Krakowie (Michał Dulak, Marcin Kędzierski (red.), Tomasz Kwaśnicki, Krzysztof Mazur, Paweł Musiałek, Bartosz Sawicki, Budżet obywatelski. Rekomendacja dla Krakowa, Ośrodek Studiów o Mieście, Kraków 2013). Propozycja w swoich założeniach była rewolucyjna, a przez to praktycznie niemożliwa do zrealizowana. Jednak cel był inny. Widząc, jak głęboko metoda z Porto Alegre zmieniła sferę publiczną, chcieliśmy przenieść ją na grunt polskiej tradycji republikańskiej i pobudzić organizacje pozarządowe oraz władze miasta do debaty nad jakością sfery publicznej w Krakowie. Okazja do tego była idealna, gdyż w 2013 r. budżet obywatelski dopiero startował w stolicy Małopolski.
Nasz pomysł wychodził z republikańskiego paradygmatu polityczności, w którym świadomi obywatele, zorganizowani we wspólnoty sąsiedzkie i dzielnicowe, dla wspólnego pożytku będą aktywnie brali udział w lokalnym życiu publicznym. Chcieliśmy, aby powszechną metodą podejmowania decyzji były dyskusje w trakcie zgromadzeń mieszkańców, a nie procedury demokracji masowej, takie jak głosowania.
Zaproponowaliśmy, aby w pierwszej kolejności podzielić Kraków na 150 jednostek funkcjonalnych, z których każda będzie liczyła ok. 5 tys. mieszkańców. Mówiąc obrazowo, jednostka ta miała być na tyle mała, aby matka była w stanie przejść z jednego jej końca na drugi podczas spaceru z dzieckiem. W rzeczywistości zaproponowany przez nas podział miał racjonalne podstawy, gdyż pokrywał się z liczbą szkół podstawowych w mieście. Odejście od podziału na duże dzielnice dawało możliwość stworzenia w jednostkach funkcjonalnych realnej wspólnoty politycznej, gdyż przy tej wielkości istnieje szansa nawiązania bezpośrednich relacji pomiędzy ludźmi.
W każdej ze 150 jednostek funkcjonalnych mieszkańcy mieliby powołać stowarzyszenie odpowiadające za zarządzanie danym obszarem. Nad spójnością statutów miała czuwać rada miasta. Jeżeli jednak na terenie danej jednostki funkcjonalnej nie udałoby się powołać stowarzyszenia, mocą decyzji administracyjnej jej obszar zostałby podporządkowany właściwej radzie dzielnicy, jednak w każdej chwili 15 mieszkańców jednostki funkcjonalnej mogłoby powołać stowarzyszenie.
Następnie miasto miałoby przekazywać jednostkom funkcjonalnym część swojego budżetu do rozdysponowania przez stowarzyszenia – naszym pomysłem było to ok. 20 proc. budżetu miasta, co stanowiłoby ok. 650 mln zł. W opracowanym przez nas dokumencie proponowaliśmy nawet szacunkowy podział wydatków w republikańskim budżecie obywatelskim na poszczególne kategorie budżetowe. Przekazanie tych środków powinno przyjąć formę zadań zleconych w formie partnerstwa publiczno-społecznego, dającą jednostkom funkcjonalnym dużą autonomię w zakresie doboru sposobów realizacji zadań. Przekazane środki miałyby dotyczyć głównie wydatków bieżących, a nie majątkowych, co w praktyce oznaczałoby, że władze miejskie powinny przekazać stowarzyszeniom zarządzanie częścią usług publicznych w następujących kategoriach: opieka przedszkolna i edukacja podstawowa; pomoc społeczna, gospodarka komunalna, porządek publiczny, kultura, sport. Stowarzyszenia jednostek funkcjonalnych mogłyby podejmować inwestycje nieprzewidziane w zadaniach zleconych, pod warunkiem, że pozyskają na nie dodatkowe środki.
W przedstawionej przez nas propozycji znalazły się także pomysły zmiany ustrojowej w samorządzie miasta. Każda jednostka funkcjonalna miałaby wybierać delegata do Społecznej Rady Miasta Krakowa. W jej kompetencjach leżałoby opiniowanie budżetu z perspektywy realizacji strategii rozwoju miasta, możliwość zwołania referendum miejskiego, nominowanie kandydatów w wyborach do rady miasta, wybór członków rady miasta w głosowaniu preferencyjnym, a także możliwość odwołania radnego do rady miasta. Sama rada miasta miałaby podobne kompetencje jak dotychczas, tj. inicjatywę uchwałodawczą, stanowienie prawa lokalnego, uchwalenie budżetu i jego kontrolę oraz kontrolę działań prezydenta Krakowa. Sam prezydent wybierany byłby w wyborach powszechnych, jednak kandydatem mogłaby zostać tylko osoba, która uzyska wyłączne poparcie co najmniej 25 jednostek funkcjonalnych. Rozwiązanie to miałoby z jednej strony ograniczyć problem partykularyzmów, a z drugiej utrudnić partiom politycznym narzucanie zewnętrznych kandydatów.
Pomysł rewolucji republikańskiej w miastach przy okazji wprowadzania budżetów obywatelskich do Polski był zapewne jedną z wielu śmiałych idei, które w owym czasie krążyły w środowiskach aktywistów. Dzisiaj budżety obywatelskie regulowane są ustawowo, a mechanizmy z Porto Alegre wtłoczone zostały w zbyt sztywne, jak na ich potencjał, proceduralne ramy konsultacji społecznych. Nie chcę przez to wszystko powiedzieć, że budżety obywatelskie są złe. Wręcz przeciwnie, dobrze, że taki mechanizm zwiększający radykalnie podmiotowość mieszkańców istnieje. Jednak w pewnym stopniu można żałować, że nie pozostały one tylko oddolnymi projektami, wokół których aktywiści zgodnie współpracowali z decydentami miejskimi. W ten sposób zgubiliśmy gdzieś po drodze ostatnich dziesięciu lat pierwotną ideę budżetów obywatelskich, a przez to okazję do pogłębionej dyskusji o odnowieniu mechanizmów sprawowania władzy w polskim samorządzie.
*doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspert Klubu Jagiellońskiego
Fot. Pixabay
