Liczba ludności, populacja – to pojęcia, z którymi stykamy się na co dzień w publicznych dyskusjach. Do potocznego dyskursu wchodzą zdania takie jak: „Polska liczy 38 milionów mieszkańców” czy „W najbliższych latach grozi nam depopulacja”. To zagadnienia szczególnie istotne dla samorządów, które wiele decyzji organizacyjnych i inwestycyjnych muszą opierać na kluczowym pojęciu liczby mieszkańców.
„Chcemy poddać pod dyskusję publiczną temat potrzeby rewizji założeń, procesów i definicji stojących za metodologią badań spisowych w Polsce, bo długoterminowo wpłyną one na strategie w wielu obszarach życia społecznego oraz na podejmowane decyzje” – tłumaczą autorzy publikacji.
Jak wskazują, w polskim systemie prawnym jest ponad 90 obszarów, gdzie parametr liczby ludności jest brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji administracyjnych, budżetowych, wyborczych, związanych z ochroną środowiska, planowaniem dostępu do usług publicznych czy bezpieczeństwem. Z punktu widzenia samorządów i polityki krajowej precyzyjne określenie liczby i struktury demograficznej mieszkańców jest niezbędne do:
– planowania budżetów,
– zapewnienia stabilności systemu emerytalnego oraz opieki (w tym zdrowotnej) nad rosnącą liczbą osób starszych,
– organizacji usług publicznych dostosowanej do mieszkańców w konkretnych grupach wieku (edukacji, opieki społecznej, ochrony zdrowia),
– projektowania sieci drogowej i organizacji transportu publicznego,
– planowania polityki migracyjnej w perspektywie średnio- i długoterminowej,
– określania liczby radnych w organach samorządowych, mandatów poselskich czy senatorskich w poszczególnych okręgach wyborczych.
Szczególną rolę odgrywają tu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku rozbieżności między liczbą ludności zameldowaną na danym obszarze a faktycznie tam rezydującą mogą powstawać błędy przy budżetowaniu środków przeznaczonych na realizację usług publicznych oraz przy wdrażaniu rozwiązań opartych na konkretnych ustawach bądź rozporządzeniach. W efekcie błędy te przekładają się na codzienne życie każdej obywatelki i każdego obywatela kraju. Druga kwestia to potrzeba wiarygodnych prognoz demograficznych, które są podstawą do planowania różnego rodzaju usług społecznych i kosztów z nimi związanych.
Wspólny głos naukowców i samorządowców
Głosy o potrzebie reformy sposobu pomiaru liczebności i struktury populacji w Polsce nie są czymś nowym. Jednak na początku 2022 r. miały miejsce dwa ważne dla statystyki publicznej zdarzenia. Pierwsze to publikacja przez Główny Urząd Statystyczny pierwszych wyników Narodowego Spisu Powszechnego 2021 wraz z określeniem liczby obcokrajowców przebywających w Polsce i w dużych miastach. Drugie to niespotykana na dotychczasową skalę imigracja do Polski uchodźców z Ukrainy, uciekających z własnego kraju po agresji rosyjskiej z 24 lutego 2022 r. Wtedy analizie poddano dotychczasowe statystyki ludnościowe, w tym dotyczące liczby obcokrajowców mieszkających w Polsce.
– Okazało się, że jakkolwiek GUS śledzi różne trendy w ramach opracowań dziedzinowych, to najważniejsze statystyki ludnościowe, wpływające poprzez prawodawstwo na planowanie i redystrybucję środków, słabo odzwierciedlają zjawiska migracji. Przykładowo, w tzw. momencie referencyjnym ostatniego spisu powszechnego (31 marca 2021 r.) w ZUS było zarejestrowanych 760 tys. cudzoziemców płacących składki, a GUS w podstawowej definicji ludności uwzględnił tylko 111 tys. obcokrajowców – mówi Marek Turlejski, socjolog i inicjator projektu analitycznego „Czy wiemy, ile nas jest?”.
W projekt zaangażowali się naukowcy i badacze, którzy już wcześniej dostrzegali potrzebę zmiany sposobu liczenia ludności Polski oraz Fundacja im. Stefana Batorego wraz z Unią Metropolii Polskich – to organizacje, które od przeszło 30 lat pracujące na rzecz rozwoju samorządności i budowy społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. Przyświecało im wspólne przekonanie, że obecny system szacowania ludności w Polsce – oparty na metodologii stworzonej w czasach, kiedy mobilność mieszkańców była mniejsza, a ich homogeniczność większa – nie odzwierciedla dzisiejszego obrazu społeczeństwa. Głównym argumentem za reformą metody, przytoczonym w raporcie, jest wpływ parametru liczby ludności na wiele decyzji, które mają wpływ na codzienne życie mieszkańców danego terytorium.
Problemy i konsekwencje obecnego systemu
Autorzy raportu starają się uzmysłowić, że jako państwo bazujemy na metodzie pomiaru liczebności i struktury ludności zaprojektowanej w prostszych metodologicznie czasach, kiedy każdy obywatel musiał być gdzieś zameldowany, a „polskie społeczeństwo składało się w 99 proc. z Polaków”. Wskazują, że pomiar ten wymaga reformy szybszej niż przewiduje kalendarz narodowych spisów powszechnych, bo następne badanie zaplanowano bowiem na 2031 r. Główne problemy obecnie przyjętej metody polegają na:
– równoczesnym funkcjonowaniu dwóch definicji ludności wykorzystywanych do różnych potrzeb („rezydenci” oraz „definicja krajowa”, różnica o 1 mln!),
– migracje wewnętrzne pomiędzy spisami zostają odzwierciedlone tylko, jeśli dojdzie do przemeldowania,
– Narodowy Spis Powszechny jest realizowany zbyt rzadko – raz na 10 lat,
– imigracje są odzwierciedlone tylko marginalnie w ludności liczonej według „definicji krajowej” (warunki formalne wykluczają większość imigrantów),
– wieloletni polscy emigranci zaliczani do ludności Polski, dopóki się trwale nie wymeldują.
Konsekwencje tych założeń to przede wszystkim niedookreślona populacja Polski, która według różnych definicji wynosi pomiędzy 37 a ponad 39 mln osób. Po drugie, obecny system liczenia ludności nie jest w stanie uchwycić zjawisk migracyjnych polegających na wyludnianiu obszarów wiejskich kosztem przeprowadzek do miast oraz poza granice kraju. Ma to dwojakie skutki: w dużych ośrodkach miejskich populacja jest niedoszacowana, zaś w małych miejscowościach przeszacowana. Tak samo jak emigrantów, niedoszacowana jest też liczba imigrantów. Niepewne są też projekcje demograficzne.
Reforma spisów powszechnych w innych krajach Europy
Autorzy raportu uważają, że najlepszym źródłem danych o ludności jest spis powszechny, gdyż to badanie obowiązkowe (realizowane na podstawie ustawy) i pełne, przeprowadzane dla całej populacji. Dzięki zebranym danym możliwe jest ustalenie faktycznej liczby ludności nie tylko na poziomie ogólnym, ale także na poziomie lokalnym oraz szczegółowych statystyk demograficzno-społecznych. Dlatego analizują też definicje funkcjonujące w obszarze pomiaru liczby ludności oraz wybrane podejścia do realizacji spisów powszechnych, przyjętych przez urzędy statystyczne tych krajów, które – wcześniej niż Polska – zetknęły się ze zjawiskiem nasilonych migracji.
Najważniejsze podejścia do realizacji spisów powszechnych to: spis tradycyjny, realizowany za pomocą zbierania danych bezpośrednio w terenie, spis oparty na rejestrach, spis kroczący, polegający na prowadzeniu badania ciągłego, które obejmuje obszar całego kraju dopiero po zamknięciu określonego cyklu (np. kilku lat) lub metody mieszane. Jak czytamy w raporcie, niezależnie od tego, jaka metoda zostanie wybrana, jakość wyników spisowych zawsze zależy przede wszystkim od adekwatnych definicji pojęć potrzebnych do operacjonalizacji liczenia ludności (mieszkaniec, rezydent, pobyt, długość pobytu, miejsce zamieszkania itd.).
Dane meldunkowe są coraz mniej rzeczywiste
Obowiązek meldunkowy wciąż formalnie w Polsce istnieje, mimo propozycji i inicjatyw dążących do jego zniesienia – piszą autorzy raportu. W ostatnich latach zniesiono jednak sankcje za brak meldunku, a urzędnik realizujący procedurę wymeldowania nie ma żadnych narzędzi prawnych, aby wyegzekwować podanie nowego adresu zameldowania. Z takiego rozwiązania korzystają m.in. osoby emigrujące, które nie chcą zgłaszać faktu trwałego wyjazdu. Jednocześnie osoby migrujące wewnątrz kraju mają w praktyce mało motywacji, aby zaktualizować adres zameldowania po zmianie miejsca zamieszkania, a osoby wynajmujące mieszkania często nie uzyskują zgody właściciela na zameldowanie. W konsekwencji w ostatnich latach liczba osób posiadających stały meldunek systematycznie malała. W momencie realizacji spisu powszechnego w 2021 roku liczba osób zameldowanych na stałe wyniosła 36,3 mln i jednocześnie była o 1,7 mln niższa niż liczba ludności według definicji krajowej.
– Należy podkreślić zwłaszcza potrzeby informacyjne władz samorządowych odpowiedzialnych za dostarczanie podstawowych usług publicznych, których skala i zakres zależą od dynamiki ludności i jej struktur demograficznych. Samorządy coraz częściej znajdują rozbieżności między szacunkami ludności GUS oraz własnymi. Wskazują one na niedoszacowanie liczby mieszkańców, szczególnie w dużych miastach, ale także na problemy ludnościowe miast średniej wielkości czy wręcz silniejszą depopulację obszarów miejskich i wiejskich prowincji – komentują raport prof. Nauk ekonomicznych Elżbieta Gołata i prof. Irena E. Kotowska, ekonometrystka i demografka.
Postulowane zmiany w metodzie pomiaru
Jak piszą autorzy, raport nie koncentruje się na ocenie jakości spisu powszechnego przeprowadzonego w Polsce w 2021 r. Chcą natomiast poddać pod dyskusję publiczną temat potrzeby rewizji założeń i definicji badań spisowych w Polsce. Sytuacja geopolityczna, globalne przemiany społeczne i klimatyczne oraz pogłębiająca się luka demograficzna na rynku pracy oraz migracje, sprawią, że polskie społeczeństwo będzie się zmieniało. Dostosowanie się do przemian wymaga wsparcia aktualną informacją tak na poziomie krajowym, jak i lokalnym, ponieważ za realizację strategii w tym zakresie będą w dużej mierze odpowiedzialne samorządy.
Postulowane zmiany:
– jedna definicja ludności według międzynarodowej definicji „rezydenta”,
– szersze uwzględnianie migracji w bilansach ludności dzięki danym z rejestrów innych niż PESEL,
– stałe wykorzystanie kluczowych rejestrów do aktualizacji bilansów,
– liczba zameldowanych nie powinna być kryterium stosowanym w obliczeniach administracyjnych/podczas organizacji wyborów powszechnych,
– coroczny spis kroczący zamiast badania pełnego raz na 10 lat,
– zachęty i ułatwienia dla wydawania numeru PESEL cudzoziemcom,
– rozwój i wdrożenie Zintegrowanej Platformy Analitycznej (ZPA) – anonimizacja danych rejestrowych w celach analitycznych,
– zmiana metodologii spisowych kontrolnych badań pospisowych w kierunku pomiarów realizowanych na próbach niezależnych.
Jak czytamy w raporcie, okoliczności związane ze stale nasilającymi się zjawiskami migracyjnymi, wymogi bezpieczeństwa oraz szybszy niż prognozowano przebieg niekorzystnych zjawisk demograficznych (spadek liczby urodzeń, wzrost umieralności) zmuszają do podjęcia działań wcześniej niż w perspektywie kolejnego spisu powszechnego, zaplanowanego na 2031 rok.
Trudne zadanie, pilna sprawa
Zapoczątkowana przez Główny Urząd Statystyczny i trwająca już reforma statystyki publicznej w Polsce wymaga jeszcze dużo pracy i nie jest łatwa. Omawiany raport zawiera analizę wraz z propozycją rozwiązań i powstał z nadzieją na owocny wkład w trwające i planowane reformy.
„Zależy nam na dyskusji konstruktywnej i pozytywnej, podczas której padają propozycje korzystnych i wykonalnych rozwiązań” – podkreślają autorzy raportu. „Celem nadrzędnym jest budowa sprawnej, elastycznej i efektywnej administracji publicznej, która może wydajnie realizować swoje codzienne zadania, jak i budować strategie na przyszłość tylko wtedy, gdy będzie wsparta odpowiednimi zasobami i aktualną informacją”.
W artykule wykorzystano fragmenty raportu „Czy wiemy, ile nas jest? O potrzebie reformy sposobu pomiaru liczebności i struktury populacji.”, praca zbiorowa pod kierunkiem Marka Turlejskiego, Centrum Badań i Analiz Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa, 2023 r.
*Centrum Analiz i Badań Unii Metropolii Polskich
Fot. Pixabay
