Wybuch wojny na Ukrainie i pojawienie się na naszej granicy milionów uchodźczyń i uchodźców z terenów zaatakowanych przez Rosję stało się testem naszej obywatelskości. Pierwsze reakcje nadeszły ze strony obywateli i samorządowców. Szeroko opisywany przykład Lublina stał się punktem odniesienia dla innych gmin w tej kwestii. W dniu wybuchu wojny powstał Lubelski Społeczny Komitet Pomocy Ukrainie, który niezwykle sprawnie zareagował na nową sytuację. W komitecie współpracowali ze sobą aktywiści, członkinie organizacji pozarządowych, urzędnicy, przedstawiciele instytucji publicznych.
Skalę wyzwania, przed jakim stanął komitet, pokazują liczby. Jak pisze Marcin Skrzypek na stronach Kongresu Ruchów Miejskich, „do kwietnia w 320-tysięcznym Lublinie zatrzymało się 1,2 mln obywateli Ukrainy, w tym 138 tys. spędziło w Lublinie przynajmniej jedną noc. Pod koniec marca stanowili oni 17 proc. mieszkańców (68 tys. osób). Sam Lubelski Społeczny Komitet Pomocy Ukrainie przez trzy miesiące zakwaterował 1668 osób (531 rodzin), a prowadzona przez niego miejska infolinia odebrała 14 670 telefonów. Wydano 39 500 paczek z trwałą żywnością. Wysłano 80 tirów i 68 innych transportów z pomocą humanitarną. Ponadto Komitet prowadził 14 interwencyjnych punktów noclegowych z ok. 1500 miejsc, które przez ten czas udzieliły ponad 102 500 noclegów i wydały 150 tys. posiłków. Ze wsparciem Komitetu 1196 obywateli Ukrainy znalazło zatrudnienie u lubelskich pracodawców, w tym 64 pedagogów w 41 lubelskich szkołach”.
Dlaczego to wszystko stało się realne? Ten imponujący przykład efektywnej oddolnej mobilizacji połączonej ze współpracą z lubelskimi urzędnikami nie byłby możliwy, gdyby nie lata wcześniejszego dialogu, sporów i współdziałania. Dzięki temu w sytuacji kryzysowej wszyscy partnerzy potrafili sobie zaufać i szybko działać. Druga przyczyna, o której pisze Skrzypek, to partnerstwo w działaniach wynikające ze znajomości organizacji, grup i ludzi, działających w różnych obszarach i mogących podejmować komplementarne działania. Warto dodać, że w Lublinie temat integracji cudzoziemców był od kilku lat przedmiotem współpracy międzysektorowej, realizowanej m.in. w formule Komisji Dialogu Obywatelskiego.
Analogiczne przykłady dobrej i efektywnej współpracy między mieszkańcami a urzędami i władzą lokalną miały miejsce w trakcie pandemii COVID-19, zwłaszcza podczas pierwszej fali. Zostały one przeanalizowane w raporcie Fundacji Batorego „Lokalne społeczności a pandemia. Przykłady innowacji społecznych” autorstwa Ryszarda Łuczyna. Tutaj również w sytuacji kryzysu i niewydolności struktur państwa na początku pandemii środowiska lokalne potrafiły zareagować najszybciej i elastycznie się dostosować, bazując na lokalnych zasobach i zaufaniu oraz korzystając ze zjawiska zbiorowej inteligencji.
Przytoczone przykłady nie są przypadkowymi efektami nadzwyczajnej i spontanicznej mobilizacji, ale raczej owocami prowadzonej wcześniej współpracy z mieszkańcami, czyli tego, co nazywamy partycypacją. Polega ona bowiem na budowaniu wspólnych przestrzeni na zaufaniu, dialogu, słuchaniu, dotrzymywaniu słowa i aktywności. Takie działania prowadzą w konsekwencji do budowy silnego lokalnego kapitału, który może być spektakularnie uruchamiany w czasie kryzysu, a na co dzień stanowić podstawę demokratycznej lokalnej wspólnoty.
Do tej pory władza lokalna była oceniana głównie przez pryzmat inwestycji, dostępne środki dawały do tego możliwości. Budowanie infrastruktury drogowej, budynków użyteczności publicznej czy nawet stadionów dawało bardzo realny i przeliczalny efekt podejmowanych decyzji. W sytuacji zbliżającego się kryzysu finansowego, jak również zagrożeń płynących np. z kryzysu klimatycznego, zasadne jest pytanie, na czym będzie budowany sukces samorządowców, jak będą postrzegać swoją rolę i główne zadania do wykonania i za co będą ich doceniać mieszkańcy.
Zaprezentowane przykłady ukazują być może symptomatyczną zmianę. W sytuacji kryzysu głównym budulcem stają się zaufanie, dialog i kultura współpracy. To realna partycypacja polegająca na dopuszczeniu mieszkańców do procesu współdecydowania nie tylko przy urnie wyborczej. Moim zdaniem jest to sytuacja, która stanowi podstawę kultury partycypacyjnej i demokratycznej w polskich wspólnotach samorządowych. Najwyższy czas, by stała się ona podstawą działań samorządu.
Jak jest, a jak może być?
W samorządowej codzienności partycypacja to przede wszystkim konsultacje społeczne. Są one często regulowane ustawowo i doprecyzowywane w uchwalanych regulaminach. Temat konsultacji jest znany, wydaje się omówiony z wielu perspektyw, choć praktyka wciąż jest daleka od ideału. Standardy opisane zostały choćby w „7 zasadach konsultacji” opracowanych już w 2013 roku w ówczesnym Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji. Od strony zarządzania w administracji publicznej myślenie o szerszym włączaniu mieszkańców do procesów decyzyjnych jako kluczowym czynniku rządzenia pojawia się bardzo wyraźnie w koncepcji governance. Włączanie mieszkańców może przybierać formę konsultacji społecznych, dyskusji publicznych i kolektywnego zbierania pomysłów na rozwiązanie problemów lokalnych. Mogą to być diagnozy partycypacyjne przeprowadzane nie tylko przez ekspertów, ale włączające bezpośrednio samych badanych (np. mieszkańców dzielnic czy młodzież). Elementem governance są również ciała dialogu społecznego: rady seniorów, pożytku publicznego, młodzieżowe czy międzysektorowe zespoły powołane do rozstrzygnięcia konkretnych zagadnień (np. komisje dialogu społecznego). Czy jednak realizowana praktyka jest wystarczająca, aby zbudować silny kapitał społeczny w naszych gminach?
Konsultacje, czy w ogóle partycypacja, to zadaniami nienależące w urzędzie do priorytetowych, postrzegane bywają jako kłopotliwy balast w procesie podejmowania decyzji. Urzędnicy zwracają uwagę na to, że nie mają odpowiednich kwalifikacji, aby zarządzać partycypacją, nie mają na to wiele czasu, obawiają się konfliktów społecznych i krytyki, które mogą pojawić w otwartym dialogu z mieszkańcami. W tej sytuacji bardzo ważna jest polityczna legitymizacja tworzenia kultury partycypacyjnej w urzędzie. Burmistrz, prezydent czy wójt muszą dać wyraźny sygnał, że włączanie mieszkańców w tworzenie lokalnych polityk publicznych i ich wpływ na podejmowanie decyzji stanowi wartość i pożądany kierunek działań. Położenie wyraźnego akcentu na budowanie szerokiego kapitału społecznego daje zielone światło dla urzędników i ich zaangażowania.
Warto nawet zastanowić się nad wydzieleniem w urzędzie komórki do spraw partycypacji. Ważne jest nie tylko, aby pracowały tam osoby z doświadczeniem pomagającym zaprojektować procesy partycypacyjne, ale również osoby o dużych umiejętnościach komunikacyjnych, z wiedzą i rozeznaniem, jakich partnerów z otoczenia urzędu warto zaprosić do współpracy. Dobrą praktyką, również już stosowaną w niektórych urzędach, jest przygotowywanie rocznych planów konsultacji społecznych. Pewne procesy są obligatoryjne dla samorządów, niektóre mogą wynikać z rocznych czy długoletnich planów inwestycyjnych. Część z nich może być inspirowana przez środowiska pozarządowe czy zgłaszana przez mieszkańców. Tematy, jakie warto poruszyć w ramach partycypacji, można określić przy tworzeniu właśnie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Takie zaplanowanie uporządkowanego dialogu z mieszkańcami sprawi, że łatwiej będzie zaprojektować i wdrożyć działania w odpowiednim momencie, nie zakłócając i nie wydłużając procesu podejmowania decyzji. Wprowadzenie odpowiednich standardów konsultacji, jednakowych dla wszystkich wydziałów czy departamentów, sprawi również, że oczekiwania wobec urzędników będą znane wcześniej. Można je zawrzeć w regulaminie konsultacji, który uchwalają radni.
Mieszkaniec na pierwszym planie
Patrząc z perspektywy mieszkańców konsultacje często dotyczą spraw mało istotnych z ich punktu widzenia. Dlatego warto włączać ich w sprawy najważniejsze, jak np. planowanie wydatków w budżecie gminy. Sukces budżetu obywatelskiego w polskich miastach czy funduszu sołeckiego na obszarach wiejskich wynika właśnie z realnego wpływu na to, jak są wydawane pieniądze. Niezwykle ważne jest to, aby konsultacje nie były projektowane na końcu procesu tworzenia rozwiązań czy polityk lokalnych, ale by mieszkańcy mogli od samego początku mieć wpływ na diagnozę i kierunki projektów. Dzięki wczesnemu włączeniu mieszkańców do dialogu możemy jako urząd i władza lokalna wcześniej rozpoznać trudności i problemy w realizacji naszych pomysłów, lepiej zrozumieć potrzeby społeczne i zdobyć większe poparcie dla wdrażanych polityk. Aktywni mieszkańcy czują się bowiem włączeni od początku, dzięki czemu mają większy wpływ na ostateczne rozstrzygnięcia.
Nie jest również przesadą stwierdzenie, że projektowanie rozwiązań wspólnie z mieszkańcami zwiększa pole innowacji. W biznesie metoda crowdsourcingu (zbierania pomysłów na ulepszenia, zmiany w produktach i usługach) jest już powszechna. Otwierając się na pomysły lokalnej społeczności otwieramy się na różne perspektywy i włączamy do projektowania inteligencję zbiorową.
Kluczowy jest również język. Żargon urzędniczy nie jest zrozumiały dla większości osób, więc przekazywanie do konsultacji całych dokumentów bez dodatkowego tłumaczenia ich na bardziej potoczny język może działać zniechęcająco. Klasycznym przykładem są konsultacje, często kluczowe dla mieszkańców, dotyczące planów zagospodarowania przestrzennego. Umiejętność czytania map, znajomość specjalistycznych przepisów nie może być sine qua non warunkiem udziału w podejmowanych decyzjach i poważnego traktowania mieszkańców. Przejrzystość tych procesów odnosi się również do konstruktywnych dyskusji na temat konsekwencji określonych rozwiązań urbanistycznych.
Technologia może pomóc
Przeszkodą dla uczestnictwa w procesach partycypacyjnych jest brak czasu na śledzenie informacji na stronach internetowych czy BIP-ach. Przyjście na spotkanie konsultacyjne wydaje się również kosztownym działaniem pod względem zaangażowania czasu mieszkańców. Nie jest możliwe zainteresowanie lokalnymi sprawami wszystkich, ale warto optymalizować sposoby dotarcia i zachęcenia do udziału jak największej liczby osób. W tym kontekście chciałabym zachęcić do korzystania z dobrze zaprojektowanej e-partycypacji, czyli takiej, która ma miejsce w przestrzeni internetowej. Warto zainwestować czas i środki w przemyślenie i zorganizowanie strategii komunikacji. Samorządy wykorzystują różne sposoby. Jednym z nich są platformy do partycypacji (i to rozwiązanie wydaje się optymalne), takie jak CitizenLab czy Decidim. To dwa najlepiej oceniane rozwiązania technologiczne na świecie, również wdrażane w Polsce.
Jaką przewagę dają nam rozwiązania zwane civic tech (czyli technologie służące komunikacji z mieszkańcami)? Jak mówi hasło przewodnie CitizenLabu, „Jeśli mieszkańcy nie mogą przyjść do ratusza, to ratusz przyjdzie do mieszkańców”. Jest to oczywiste rozwiązanie w obecnych czasach, choć z pewnością nie zastąpi całkowicie spotkań w realu (wciąż należy pamiętać o osobach wykluczonych cyfrowo lub o niskich kompetencjach cyfrowych, np. seniorach). Aby taka platforma zaistniała efektywnie w społeczności lokalnej, trzeba jej używać regularnie, najlepiej przenosząc wszystkie procesy konsultacji czy diagnozy w jedno wirtualne miejsce, którego właścicielem jest urząd. Należy jasno i zrozumiale opisywać zakres partycypacji i jej granice, określać czas i oczekiwane rezultaty.
Wreszcie, warunkiem koniecznym budowy dobrej komunikacji z mieszkańcami jest responsywność urzędu, czyli odpowiadanie na postulaty mieszkańców i branie ich pod uwagę przy podejmowaniu decyzji.
Wykorzystywanie narzędzi do e-partycypacji jest dodatkowo uzasadnione zwiększającym się poziomem kompetencji cyfrowych w Polsce. Widać to chociażby poprzez upowszechnienie rozwiązań zakresu gov tech (np. profil zaufany czy rozmaite e-usługi na poziomie państwa i samorządu). E-partycypacja daje nam ciągłość prowadzonych procesów, możliwość do dotarcia do osób, które wcześniej nie brały udziału w tego typu komunikacji (np. do młodzieży czy osób aktywnych zawodowo, rodzin z dziećmi, dla których uczestnictwo w tradycyjnych spotkaniach jest trudne logistycznie). Partycypacja może dzięki temu stać się codziennością urzędu i mieszkańców, a nie działaniem nadzwyczajnym.
Efektem tych wszystkich działań powinno być wykształcenie kompleksowej, ustrukturyzowanej kultury partycypacji, która w konsekwencji doprowadzi do zbudowania silnego kapitału społecznego w gminie. Mieszkańcy będą czuli się ważni, traktowani poważnie i partnersko, a urzędy, dzięki sprawniejszemu zarządzaniu procesem partycypacji, będą mogły projektować lepsze polityki publiczne, realnie podnoszące jakość życia mieszkańców.
* dr nauk humanistycznych, Instytut Socjologii UwB, ekspertka Fundacji im. Stefana Batorego.
Fot. gov.pl
