Jeśli już przebrniemy przez ich treść, to czekają nas legislacyjne niespodzianki, które w ogniu dyskusji o podatkach, subwencjach i dotacjach dla samorządów, umykają uwadze. A niezauważone wrzutki przepisów zaproponowane nam przez rządowego legislatora mogą mieć istotne i dalekosiężne konsekwencje. Taką wrzutką jest art. 5 pkt 2) zawarty w projekcie ustawy o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego w związku z programem Polski Ład, burzący konstrukcję ustawowego nadzoru regionalnych izb obrachunkowych nad samorządowymi finansami.
Rząd w ustawie o RIO proponuje poprawkę, aby Krajowa Rada RIO wydawała w uzgodnieniu z ministrem finansów wytyczne mające zapewnić jednolitość udzielanych przez izby wyjaśnień w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych. Owe wytyczne mają uwzględniać orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości UE, a publikowane będą w BIP na stronie Krajowej Rady. Wytyczne mogą być zmieniane albo uchylane przez Krajową Radę RIO, ale także w uzgodnieniu z ministrem finansów, jeśli okaże się, że są nieprawidłowe w konfrontacji z orzeczeniami sądów i trybunałów.
Zapewnienie jednolitości wydawanych przez izby wyjaśnień co do stosowania przepisów o finansach publicznych to zbożny cel, ale istnieje też drugie dno proponowanych zmian. Rząd ma wobec samorządów swoje oczekiwania, które próbuje przeforsować posługując się „wytycznymi” i słowem kluczem „w uzgodnieniu”. Otóż wytyczne mają swoją niechlubną tradycję w polskim systemie prawnym i przywołują wspomnienia sprzed lat, kiedy obowiązywało socjalistyczne prawo, a organy polityczne miały więcej do powiedzenia jak interpretować przepisy, niż sądy. W praworządnym państwie wykładni przepisów prawa dokonują sądy. W projekcie noweli mamy zaś twardy zapis, że wystarczy uzgodnienie wytycznych Krajowej Rady z ministrem finansów. W ten sposób do nadzoru nad samorządami co do stosowania ustaw wprowadzony zostaje, obok premiera, RIO i wojewodów – nowy podmiot: minister finansów. Samorządy od początku swojego istnienia toczą potyczki z ministrem finansów związane z interpretacją przepisów regulujących ich finanse, więc przepis o konieczności uzgodnienia wytycznych między nim a Krajową Radą RIO może zbyt daleko ingerować w kompetencje nadzorcze izb.
Powstaje pytanie, co się stanie, jeśli uzgodnienie nie zostanie osiągnięte? Czy wtedy przełamanie oporu będzie następowało w drodze kolejnych zmian prawnych czy personalnych w regionalnych izbach? Członkowie kolegiów RIO w swoich decyzjach są niezwiśli i podlegają ustawom. Czy wobec tego w zakresie orzekania można ich dyscyplinować wytycznymi uzgadnianymi między ministrem finansów a Krajową Radą RIO?
Zwracam uwagę, że ewentualna zmiana lub uchylenie przyjętych wytycznych jest przewidziana w projektowanych przepisach, ale swoiste prawo weta przysługuje tu ministrowi finansów, bo bez uzgodnienia z nim nie będzie to możliwe. Jak to się ma do art. 171 Konstytucji RP, gdzie zapisano, że nadzór nad działalnością samorządów bierze pod uwagę wyłącznie kryterium legalności, a organami nadzoru nad działalnością samorządów terytorialnych są wyłącznie prezes rady ministrów, wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych RIO?
„Uzgodnione wytyczne” w rzeczywistości wprowadzają ministra finansów jako nowy podmiot decydujący o wykładni przepisów prawa regulującego samorządowe finanse. Ich wdrożenie zrodzi wiele wątpliwości i może naruszać zasadę, że w naszym systemie prawnym wykładni przepisów prawa dokonują sądy. Przypominam, że w zakresie prawa podatkowego interpretacje Krajowej Informacji Skarbowej podlegają następnie kontroli sądów. Może warto więc rozważyć taki sposób kontroli „uzgodnionych wytycznych”, jeśli już parlament zdecyduje na wprowadzenie tej nowej instytucji.
* zastępca redaktora naczelnego „Wspólnoty”
