Obserwatorium Polityki Miejskiej w Instytucie Rozwoju Miast i Regionów przebadało miejskie strategie rozwoju lokalnego. Te dokumenty nie były, jak dotąd, analizowane w wystarczającym stopniu – oceniają Borys Martela, Liliana Janik i Grzegorz Bubak, autorzy raportu „Analiza strategii rozwoju lokalnego w miastach” – a są przecież kluczowymi narzędziami służącymi do planowania i koordynowania działań miasta w długiej perspektywie.
Znaczenie tego rodzaju dokumentów rośnie wraz z wielkością miasta, a co za tym idzie, wraz ze skalą i stopniem skomplikowania podejmowanych decyzji. Dlatego w raporcie przedstawiono wyniki analizy dokumentów z 19 miast, celowo dobranych i zróżnicowanych pod względem liczby mieszkańców, zamieszkanych łącznie przez blisko 6,8 mln osób. To niemal 18 proc. populacji kraju według danych Banku Danych Lokalnych GUS. Badaniu poddano dokumenty z Bydgoszczy, Chełma, Gdańska, Gdyni, Jeleniej Góry, Katowic, Krakowa, Łodzi, Nowego Sącza, Olsztyna, Piły, Płocka, Poznania, Rzeszowa, Słupska, Sopotu, Tarnowa, Warszawy i Wrocławia.
W polskim systemie prawnym strategie rozwoju na szczeblu gminy są dobrowolne. Również warunki, jakie miały spełniać takie dokumenty, nie były przez długi czas określone na szczeblu krajowym. Każdy samorząd miał więc pełną dowolność związaną z tym, czy chce strategię przyjąć, jak zorganizować cały proces oraz jak będzie wyglądał końcowy efekt. Sytuacja zmieniła się 13 listopada 2020 r., kiedy w życie weszły przepisy dotyczące strategii rozwoju lokalnego wprowadzone ustawą z 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw.
Okazuje się, że mimo braku formalnego obowiązku przygotowania strategii rozwoju lokalnego, większość JST w Polsce opracowywało tego typu dokumenty. Badania z cyklu „Barometr rozwoju instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego”, realizowane w latach 2009–2017 na zlecenie administracji rządowej pokazały, że odsetek JST posiadających strategię rozwoju sięgał 87 proc. Inną sprawą jest jakość tych opracowań.
Krytycy zwracają uwagę na dwa powszechne błędy związane z przygotowaniem takich dokumentów, nazywając je strategiami typu „półkownik” i „załącznik”. Pierwsza, zgodnie z nazwą, wkrótce po napisaniu trafia na półkę. Los ten spotyka strategie, które zostały przygotowane w niewłaściwym celu (np. ze względu na modę) i nie są wykorzystywane do podejmowania decyzji. Drugi typ to dokumenty, które powstały, bo były konieczne w celu pozyskania funduszy zewnętrznych. I na tym ich rola się kończy. Wciąż można też spotkać dokumenty typu „gotowiec” (przygotowane przez ekspertów zewnętrznych z pominięciem lokalnego kontekstu), „koncert życzeń” czy „wszystkiego po trochu”.
Pozorna partycypacja
W badaniu Obserwatorium Polityki Miejskiej wzięto pod uwagę dokumenty przyjęte przed 13 listopada 2020 r., czyli przed wejściem w życie przepisów o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedmiotem były więc zatem dokumenty opracowane w latach 2010–2020, które w momencie przeprowadzania analiz obowiązywały przez co najmniej dwa lata.
Większość miast zaczęła przyjmować strategie rozwoju lokalnego pod koniec lat 90., wobec tego badane strategie były zazwyczaj drugim lub trzecim dokumentem w gminie. Większość strategii powstała zgodnie z metodą ekspercko-konsultacyjną (13 dokumentów) lub partycypacyjną (4 dokumenty). Miasta stosowały różne sposoby włączania interesariuszy na poszczególnych etapach prac, ale ich wpływ na ostateczny efekt pozostał w większości przypadków niejasny. Tylko w 6 na 19 miast powstały sprawozdania umożliwiające ocenę efektu uwag społecznych. Udział mieszkańców i innych interesariuszy w procesie powstawania dokumentu bywał skwitowany w tekście strategii jednym czy dwoma akapitami, które niewiele wyjaśniały.
Dobre praktyki – Warszawa
Proces uspołecznienia prac nad Strategią #Warszawa 2030 wyróżniał się w niemal każdym aspekcie. W stolicy pomyślano o zaangażowaniu szerokiej grupy interesariuszy (mieszkańców, NGO’s, ruchów miejskich, przedsiębiorców, instytucji otoczenia biznesu, uczelni, władz dzielnic itd.) i uspołecznieniu każdego etapu prac, począwszy od ewaluacji poprzedniej strategii, przez opracowanie diagnozy, przygotowanie roboczej wersji strategii, a na zbieraniu uwag do projektu strategii kończąc. Dostępność procesu dla różnych grup zapewniono dzięki opiece nad dziećmi uczestników konsultacji, tłumaczeniu na język migowy, audiodeskrypcji czy pętli indukcyjnej; wreszcie, przygotowaniu rzetelnych sprawozdań i podsumowań.
Niejasna ewaluacja
Niewiele miejsca i uwagi w dokumentach poświęcono opisowi systemu wdrażania strategii, monitoringowi i ewaluacji – co nie tylko utrudnia realizację zadań, ale też uniemożliwia obywatelską kontrolę wykonania planów. Owszem, większość badanych miast monitoruje realizację strategii, a w ich budżetach można znaleźć wydatki związane z celami strategicznymi. Jednak znaczna część ośrodków nie potrafi precyzyjnie ocenić stopnia wykonania celów. Sprawozdania z realizacji strategii mówią częściej o tym, co miasto robi, a nie, co dany ośrodek osiągnął. Tylko 5 miast na 19 potrafiło faktycznie ocenić, w jakim stopniu zrealizowało strategię. Były to Bydgoszcz, Kraków, Poznań, Rzeszów i Warszawa, czyli te ośrodki, w których już na etapie przygotowywania dokumentu określono zarówno mierniki, jak i docelowe wartości wskaźników realizacji celów.
Wszystkie analizowane strategie zawierały wizję miasta na chwilę zakończenia ich realizacji. Wizje te krążą wokół podobnych wątków, związanych z rozwojem, jakością życia mieszkańców i funkcjami ośrodków. Autorzy raportu zauważyli przy tym, że największe miasta kładą coraz mniejszy nacisk na rozwój gospodarczy, a coraz większy na jakość życia i kreowanie lokalnej tożsamości. Wcześniejsze dokumenty niejednokrotnie podkreślały konieczność podjęcia działań mających na celu uczynienie z danego miasta ośrodka pełniącego ważne funkcje społeczne, kulturalne, gospodarcze itd. Wizje w nowszych strategiach pokazują raczej, jak realizacja dokumentu przełoży się na indywidualne szanse rozwoju mieszkańców, a w dużych miastach również na wzmocnienie wspólnoty.
Większość strategii rozwoju lokalnego nie uwzględnia w opisie diagnozowanych zjawisk wymiaru przestrzennego. Tylko w 9 na 19 miast szerzej opisano kwestie związane z położeniem miasta. Jedynie w trzech strategiach przedstawiono powiązania funkcjonalno-przestrzenne z obszarami sąsiednimi. Całkowicie pominięto zagadnienie potencjalnych konfliktów przestrzennych. Tymczasem ostatnie burzliwe procesy związane ze zmianami granic gmin – polegające często na wchłanianiu przez miasto sąsiednich gmin wiejskich – pokazują, jak bardzo realny jest to problem.
Ile to kosztuje?
W większości budżetów miejskich można znaleźć wydatki związane z realizacją celów strategicznych i operacyjnych, ale mało który urząd publikował dane na temat całościowych wydatków przeznaczonych na wdrożenie strategii. Do nielicznych przykładów administracji lokalnych, które potrafią cyklicznie (co roku) oszacować wydatki związane z realizacją strategii, należą urzędy w Krakowie i Poznaniu, publikujące takie informacje w raportach z monitoringu strategii.
Nowe wymogi dotyczące strategii rozwoju lokalnego wymuszą na miastach podniesienie jakości dokumentów i uwzględnienie w nich m.in. wymiaru przestrzennego, wskaźników osiągnięcia celów oraz systemu realizacji dokumentów – przewidują autorzy raportu IRMiR.
Przeanalizowane strategie zawierają większość elementów wymaganych, aby miasta mogły pozyskać środki europejskie w perspektywie finansowej 2021–2027 (zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027). Dokumenty jasno wskazują obszar geograficzny, uwzględniają cele w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Opisują również przykładowe działania oraz wskazują mierniki, które będą służyć sprawdzeniu stopnia realizacji celów.
Więcej wyzwań może wynikać z konieczności przystosowania miejskich dokumentów do warunków związanych ze strategiami rozwoju lokalnego gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym po wejściu w życie ustawy z 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw. Kolejne dokumenty strategiczne będą bowiem musiały:
– podlegać ewaluacji ex ante i uwzględniać wnioski z tej oceny w strategii,
– uwzględniać wymiar przestrzenny (w tym zawierać model struktury funkcjonalno-przestrzennej, wskazywać zasady i rekomendacje dotyczące kształtowania polityki przestrzennej oraz wskazywać obszary strategicznej interwencji wytyczone na szczeblu gminnym i wskazane w strategii rozwoju województwa),
– zawierać wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych,
– określać wskaźniki służące do monitorowania stopnia osiągnięcia celów.
Dobre praktyki – Wrocław
Zgodnie ze wstępnymi założeniami, prace nad Strategią Wrocław 2030 toczyły się w tym samym czasie, co przygotowanie nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Umożliwiło to nie tylko synchronizację prac merytorycznych, ale również organizację wydarzeń, podczas których mieszkańcy mogli wypowiedzieć się o obu dokumentach. Przykładem były spotkania na osiedlach. W ich trakcie przedstawiciele urzędu rozmawiali z mieszkańcami, zbierali pomysły do strategii, a także pomagali przygotować wnioski do studium.
Zastosowane rozwiązanie pozwalało na efektywne wykorzystanie czasu, zarówno samych mieszkańców, jak i osób pracujących nad dokumentami programującymi rozwój Wrocławia. Stwarzało również możliwość lepszego powiązania strategii rozwoju lokalnego i studium. Tym bardziej, że osoby zajmujące się tymi tematami ściśle ze sobą współpracowały.
Rekomendacje
Autorzy raportu IRMiR zalecają urzędom miast wyraźniejsze niż dotychczas powiązywanie celów strategicznych z diagnozą. Zwykle bowiem opracowanie diagnozy traktowane jest jako odrębny etap, który można zlecić zewnętrznym ekspertom. Rezultatem jest rozbudowane opracowanie zawierające informacje o różnych sferach funkcjonowania miasta, jednak te informacje przekładają się na cele strategiczne w ograniczonym stopniu.
Administracje lokalne powinny też bardziej transparentnie przedstawiać wpływ interesariuszy na strategię. Dobrym przykładem mogą tu być dokumenty z Łodzi i Warszawy, gdzie zamieszczono syntetyczne zestawienia głównych zmian wprowadzonych po konsultacjach społecznych projektu strategii.
Potrzebne jest też szersze udostępnianie informacji na temat efektów wdrażania strategii rozwoju. Zdaniem autorów raportu samorządy powinny publikować wszystkie materiały z monitoringu i ewaluacji strategii na swoich stronach i w biuletynach informacji publicznej, a kluczowe obserwacje i wnioski z tych opracowań zamieszczać w raportach o stanie miasta. Spośród badanych tylko w 10 na 15 miast prowadzących monitoring strategii umieszczano podsumowanie tegoż monitoringu na miejskich stronach lub w BIP.
Jedno z większych wyzwań związanych z opracowaniem strategii polega na zaproponowaniu mierników i wskaźników pozwalających na rzetelną ocenę stopnia realizacji celów. Wymaga to zaangażowania specjalistów w kwestiach metodycznych, jak również ekspertów z różnych dziedzin funkcjonowania miasta. W tej chwili zagadnienia związane z monitoringiem i ewaluacją są na ogół traktowane pobieżnie i odkładane na później. Zdaniem autorów raportu uwzględnia się je w strategiach raczej dlatego, że tak wypada, a nie ze względu na ich istotną rolę w zarządzaniu miastami.
Dobre praktyki – Poznań
Kluczową rolę w realizacji Strategii Rozwoju Miasta Poznania 2020+ ma Komitet Sterujący odpowiedzialny za integrację procesu zarządzania strategicznego i wieloletniego planowania budżetowego. Ciało to zostało wprowadzone już w 2010 r., tj. jeszcze za kadencji poprzedniego prezydenta miasta, Ryszarda Grobelnego. Rozwiązanie sprawdziło się i przetrwało zarówno zmianę władzy, jak i zmianę strategii rozwoju lokalnego. W trakcie dekady zmieniał się tylko jego skład, co wynikało m.in. ze zmian struktury urzędu. Pomysł pozostał jednak w gruncie rzeczy ten sam. – Zależało nam, aby nie tworzyć niepotrzebnych bytów, a model komitetu, pomimo swoich mankamentów, sprawdził się i pozwala na opracowanie w dyskusji wniosków dla prezydenta i jego zastępców – mówi Iwona Matuszczak-Szulc, dyrektor Wydziału Rozwoju Miasta i Współpracy Międzynarodowej UM Poznania.
W skład komitetu wchodzą osoby pracujące na kierowniczych stanowiskach w kluczowych komórkach urzędu miasta i jednostkach miejskich. Zadania komitetu polegają przede wszystkim na pomocy w przełożeniu zapisów strategii na wydatki do uwzględnienia w wieloletniej prognozie finansowej.
Raport „Analiza strategii rozwoju lokalnego w miastach” można pobrać ze strony: obserwatorium.miasta.pl
Tekst ukazał się w 19. numerze „Wspólnoty”
Fot. Adobe Stock
