Nieuchronną powinnością zglobalizowanego świata jest radzenie sobie z konsekwencjami tzw. megatrendów społeczno-gospodarczych. Niektóre z nich mają charakter ogólnoświatowy, jak zmiany klimatyczne, nierówności społeczne czy pandemia COVID-19. Niektóre są ograniczone do określonych obszarów geograficznych, ale mogą w niedalekiej przyszłości przerodzić się w problemy ogólnoludzkie, takie jak migracje, wojny zastępcze, braki energii czy wody. Niezależenie od tego z jakimi wyzwaniami przychodzi nam się mierzyć, ich trudna do przewidzenia skala sprawia, że negatywne konsekwencje zmian globalnych zaczynają dotykać bardzo realnie ludzi w miastach czy na wsiach. Tym samym przed władzami publicznymi państw stają nowe problemy, na które muszą reagować.
Zglobalizowany świat stworzył jednak rozwiązania. Opierają się one na instytucjach międzynarodowych, które tworzą sieci relacji równorzędnych partnerów publicznych i prywatnych, gdzie problemy można rozwiązywać jedynie poprzez wielostronną współpracę. W takich uwarunkowaniach najsprawniej poruszają się wysoce operacyjne i zadaniowe podmioty, jakimi są władze lokalne i regionalne. To wszystko oznacza, że władze samorządowe, aby stawić czoła problemom społecznym, środowiskowym i gospodarczym dotykających ich mieszkańców, nie mogą funkcjonować już tylko na polu krajowym, ale muszą być także aktywne w sferze międzynarodowej. Warto więc przyjrzeć się temu, na ile polskie władze lokalne i regionalne są przygotowane do funkcjonowania w nowej zglobalizowanej rzeczywistości.
Glokalność
Modne swego czasu, entuzjastyczne hasło „myśl globalnie, działaj lokalnie” często było uzasadnieniem dla samorządowców do skupienia się na aktywności w swoich małych ojczyznach. Wszak to, co jest w mojej gminie, jest realne, podczas gdy procesy, które zachodzą w świecie, pozostają jedynie w sferze myśli. Rzadko dostrzegano ukryte w tym sloganie znaczenie, że owe dwa wymiary – globalny i lokalny – są ze sobą sprzężone i nie można ich rozdzielać planując, a następnie podejmując działania. Parafrazując przywołane hasło można dzisiaj stwierdzić, że myśląc o tym, jak rozwiązać problemy dotykające miasta i wsie, należy działać globalnie.
Jednak, aby ujrzeć sprzężenie między globalnością i lokalnością i wykorzystać je na swoją korzyść, władze lokalne i regionalne w Polsce muszą najpierw umieć rozeznać swoją podmiotowość. Podmiotowość ta wykuwa się nie tylko w toku rywalizacji z władzą centralną (o jakimkolwiek zabarwieniu politycznym), ale także w aktywnej obecności międzynarodowej. Wzrost znaczenia władz lokalnych i regionalnych w stosunkach międzynarodowych jest możliwy tylko dlatego, że ich działania nie mają charakteru politycznego, to znaczy, że samorządy nie budują swojej pozycji poprzez dążenie do zdobycia władzy. Nie są więc konkurencją dla państw narodowych. Wzmocnienie różnego rodzaju terytorialnych aktorów subnarodowych na arenie międzynarodowej następuje dzięki posiadanym zasobom, takim jak kapitał ludzki, w tym liczna klasa kreatywna, wysoko innowacyjne firmy, korporacje finansowe, a także dzięki pełnieniu roli skutecznych i sprawiedliwych zarządzających sprawami społecznymi.
Pytanie o rolę polskich władz samorządowych w procesach global governance jest w pierwszej kolejności pytaniem o to, czy gminy i województwa są aktywne międzynarodowo, a jeżeli tak, to jak wygląda ta aktywność. Z pewnością możliwości województw są znacznie większe od możliwości powiatów i gmin z powodu ich roli w europejskiej polityce spójności. Z kolei ze względu na zasoby, głównie finansowe, ale także ludzkie, dużym miastom łatwiej nawiązać liczne i zróżnicowane kontakty międzynarodowe.
Nie ma jednak co ukrywać, że poza możliwościami, jakie stwarzają przepisy prawne i przynależność do UE, kluczowe znaczenie mają ostatecznie indywidualne motywacje przedstawicieli władz lokalnych i regionalnych. Jedną z takich motywacji jest prestiż. Liczne kontakty dają dużo możliwości, a jeżeli dodatkowo są to kontakty międzynarodowe, to taki burmistrz lub prezydent postrzegany jest jakogracze z innej ligi. Oprócz tego do samorządowców przemawiać mogą korzyści płynące ze współpracy międzynarodowej, takie jak wymiana dobrych praktyk (czyli pochwalenie się tym, co u nas najlepsze), promocja walorów turystycznych lub gospodarczych czy wreszcie wzajemna pomoc na wypadek wystąpienia kryzysów.
Od razu trzeba zaznaczyć, że nie każda jednostka samorządu terytorialnego powinna być aktywna międzynarodowo. Można pokusić się nawet o sformułowanie „generalnego prawa malejącej użyteczności krańcowej miejskiej dyplomacji” wskazującego, które jednostki samorządowe powinny angażować się we współpracę międzynarodową, a które nie. Granice określałaby tutaj reguła mówiąca, że dopóki korzyści płynące z prowadzenia przez samorządy aktywnych działań za granicą pozwalają skuteczniej świadczyć usługi publiczne dla mieszkańców, dopóty aktywność międzynarodowa takiego miasta jest uzasadniona. Jeżeli w wyniku współpracy międzynarodowej obniżyłaby się jakość usług w mieście, wówczas należałoby zaniechać takiej działalności.
Dwie drogi
W literaturze politologicznej uznaje się, że władze lokalne i regionalne mogą zaznaczać swoją obecność na arenie międzynarodowej dzięki wykorzystaniu dwóch kanałów – wewnątrzpaństwowego (intra-state) i zewnątrzpaństwowego (extra-state). W pierwszym przypadku samorządy wykorzystują formalne i nieformalne kontakty z parlamentarzystami oraz członkami rządu, aby zrealizować określony cel międzynarodowy. Może to być wsparcie w kontaktach z potencjalnym inwestorem zagranicznym, uczestnictwo w podroży zagranicznej oficjeli rządowych, ale może być też dążenie do uwzględnienia interesów samorządów w określonych działaniach na wybranym odcinku polityki zagranicznej państwa. Z kolei kanał zewnątrzpaństwowy zakłada, że w swoich aktywnościach zagranicznych samorządy korzystają z bezpośrednich kontaktów z instytucjami międzynarodowymi lub globalnymi sieciami współpracy. Jest to zatem uczestnictwo w pracach Komitetu Regionów UE, Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, czy też zaangażowanie w stowarzyszenia zrzeszające samorządy na poziomie europejskim – np. Radę Gmin i Regionów Europejskich – lub nawet globalnym, jak np. największa organizacja tego typu United Cities and Local Governments (UCLG).
Pomijając udział przedstawicieli polskich samorządów w Komitecie Regionów oraz Kongresie Władz Lokalnych i Regionalnych, który jest w zasadzie rutynowy, najczęstszą formą podejmowania kontaktów zagranicznych, wymagającą ponadnormatywnego zaangażowania, są miasta partnerskie oraz współpraca w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Widoczna aktywność międzynarodowa polskich samorządów, niezależnie, którym z wymienionych kanałów realizowana, ogranicza się w zasadzie do obszaru Europy, a konkretnie do regionu Europy Środkowo-Wschodniej. Pokazują to dane Związku Miast Polskich z 2009 r., pokazują to także dane zgromadzone w Wikipedii. W obu przypadkach należy ostrożnie podchodzić do tych informacji ze względu na ich nieaktualność bądź wyrywkowość. Już to samo w sobie pokazuje, jak nisko na liście priorytetów władz i stowarzyszeń samorządowych znajduje się skuteczna aktywność zagraniczna władz lokalnych i regionalnych.
Jeżeli już którekolwiek z jednostek samorządowych powinny obowiązkowo wykazywać aktywność międzynarodową, to oprócz województw powinny to być największe miasta. W ich przypadku nie wystarczy opierać się tylko na krajowych kontaktach i instytucjach państwowych, aby mierzyć się z wyzwaniami globalnymi dotykającymi społeczności lokalnych. Polskie metropolie muszą prowadzić skuteczną dyplomację miejską, aby na forach międzynarodowych wpływać na sposoby rozwiązania najważniejszych z globalnych problemów.
Współpraca w formacie miast partnerskich jest tylko pierwszym krokiem ku aktywnej dyplomacji miejskiej. Miasta często chwalą się wizerunkowym aspektem takich partnerstw, ale rzadko pokazują, jakie realne korzyści dla mieszkańców się z tym wiążą. Niektórzy włodarze polskich miast, w których przyjęto tzw. uchwały lub deklaracje „anty-LGBT”, przekonali się, że partnerstwa to nie tylko miłe wizyty studyjne i uściski dłoni, kiedy od siostrzanego miasta przychodziły informacje o zerwaniu czasami wieloletniej współpracy. Osobną kwestią jest to, że na mapie Europy jest też sporo białych plam, jeżeli chodzi o współpracę zagraniczną samorządów. Przykładem są chociażby Bałkany Zachodnie, gdzie niewiele polskich samorządów ma nawiązane partnerstwa, mimo że Polacy są tam darzeni dużą sympatią, a polskie placówki dyplomatyczne chętnie ułatwiają kontakty z władzami lokalnymi. W ostatnich miesiącach miałem okazję dokładnie zaobserwować i opisać tę kwestię (M. Dulak, Polska – Bałkany Zachodnie. Możliwości współpracy władz lokalnych i regionalnych, Klub Jagielloński, Kraków 2022).
Planowanie strategiczne
Dobrą praktyką, wartą naśladowania przez polskie miasta, jest tworzenie strategii międzynarodowych. Wzorcowym przykładem takiego dokumentu jest „Barcelona Metropolitan Area Internationalisation Plan 2021–2025” przyjęty przez Radę Metropolitalną obszaru metropolitalnego Barcelony (Consell Metropolità de l'Àrea Metropolitana de Barcelona). Plan przewiduje m.in. wywieranie wpływu na polityki UE oraz działania podejmowane na innych formach międzynarodowych w celu promocji interesów obszaru metropolitalnego i realizacji jego potrzeb związanych ze zrównoważonym rozwojem, konkurencyjnością i innowacyjnością. Dlaczego więc polskie miasta nie mogłyby pójść w ślady Hiszpanów, czy nawet polskich województw, które przecież przyjmują dokument kierunkowy pod nazwą „Priorytety współpracy międzynarodowej województwa”?
Kolejnym przykładem działań, które mogliby podjąć dyplomaci miejscy, jest uwzględnienie w planowaniu strategicznym rozwoju miasta „Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju” (tzw. Agenda 2030) przyjętej w 2015 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Agenda 2030 wskazuje 17 celów zrównoważonego rozwoju, których realizacja do 2030 r. pozwoli zminimalizować szkodliwe konsekwencje konfliktów zbrojnych, biedy oraz zmian klimatu, a także budować dobrobyt. Bezpośrednio do miast skierowany jest cel 11. – uczynić miasta i osiedla ludzkie bezpiecznymi, stabilnymi, zrównoważonymi oraz sprzyjającymi włączeniu społecznemu. Jednak, jak wskazuje OECD, bez zaangażowania władz lokalnych i regionalnych nie będzie możliwe osiągnięcie aż 65 proc. zadań, które przewiduje Agenda 2030 (OECD, A Territorial Approach to the Sustainable Development Goals. Synthesis Report; OECD Urban Policy Reviews, 2020).
Dokument ten nie jest też punktem odniesienia dla strategii rozwojowych polskich miast, chociaż w pewnym stopniu nawiązują one do niektórych problemów podnoszonych przez ONZ – dotyczy to głównie zmian klimatu. Tym samym można odnieść wrażenie, jakby polskie metropolie funkcjonowały w międzynarodowej próżni, a problemy takie jak np. migracja, ubóstwo, zmiany klimatu, bezpieczeństwo energetyczne były kwestią przypadku.
Zarządzanie globalne, którym kieruje się ONZ w rozwiązywaniu problemów współczesnego świata, zakłada, że do podejmowania decyzji w istotnych sprawach oprócz państw włączane są także organizacje pozarządowe, młodzież oraz władze lokalne i regionalne. To właśnie we wdrażanie Agendy 2030 ONZ szczególnie mocno zaangażował samorządy terytorialne. Mogą one, poprzez cykliczne sprawozdania – tzw. Voluntary Local Reviews (VLR) – przekazywane instytucjom ONZ, monitorować, jak przebiega wdrażanie 17 celów zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym. Wśród polskich miast, a nawet regionów, temat ten jest zupełnie nieznany.
Od 2016 r. do 2021 r. liczba samorządów lokalnych i regionalnych, które przedłożyły VLR, wzrosła z 2 do 42. Łącznie przez sześć lat przygotowano na całym świecie 134 takie dokumenty. Spośród zaangażowanych w ten proces samorządów, najwięcej VLR złożyły władze lokalne i regionalne z państw europejskich (43 proc. wszystkich VLR), z czego 84 proc. pochodziło od samorządów państw członkowskich UE. W tym gronie najaktywniejsze były samorządy hiszpańskie i francuskie. Polskie samorządy są nieobecne w tym zestawieniu (korzystałem z danych UN-Habitat oraz Komisji Europejskiej, zob. Siragusa, A., Stamos, I., Bertozzi, C., & Proietti, P., European Hanbook for SDG Voluntary Local Reviews. 2022 Edition).
Wsparcie z centrum
Na koniec warto postawić jeszcze jedną tezę – władza centralna powinna wspierać miejską dyplomację. Zaangażowanie międzynarodowe samorządów terytorialnych może przynieść korzyści także rządom państw. Wielość i skomplikowanie współczesnych wyzwań wskazuje, że aby kontrolować procesy i decyzje zachodzące w wielopoziomowych systemach politycznych konieczne jest delegowanie zadań. Dlatego dyplomacja władz lokalnych pozwala na osiąganie celów polityki zagranicznej państwa w takich obszarach, które dla tradycyjnej dyplomacji raczej nie są pierwszorzędne – np. współpraca z mniejszościami narodowymi lub etnicznymi, kontakty międzyludzkie, współpraca akademicka czy pomoc rozwojowa państwa.
Uzasadniając postawioną tezę można ponownie odwołać się do VLR i przykładów innych państw. Kancelaria premiera Finlandii zaangażowała się w animowanie współpracy między przedstawicielami krajowych i lokalnych instytucji publicznych, gmin miejskich oraz społeczności wiejskich przy okazji przygotowywania krajowych sprawozdań z wdrażania Agendy 2030. Dzięki temu wśród samorządów w całym procesie wiodącą rolę przejęły Helsinki, które w 2019 i 2021 r. złożyły swoje VLR. Z kolei w Japonii VLR złożone przez cztery miasta z tego kraju – Hamamatsu, Shimokawę, Tokio i Toyamę – powstały przy wsparciu rządowego Institute for Global Environmental Strategies. Jak wskazują doświadczenia innych, aby władze lokalne i regionalne bardziej efektywnie angażowały się we wdrażanie celów zrównoważonego rozwoju potrzebne jest tworzenie odpowiednich instytucji wspierających. Jest to jeden z potencjalnych obszarów wsparcia dyplomacji miejskiej ze strony rządu centralnego.
*doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspert Klubu Jagiellońskiego
Tekst ukazał się w 4. numerze „Wspólnoty”
Fot. Pixabay
