Ochrona środowiska jest wartością chronioną prawnie. Zasada zrównoważonego rozwoju obowiązująca w polskim porządku prawnym nakazuje zachować równowagę pomiędzy ochroną zasobów przyrodniczych i rozwojem społeczno-ekonomicznym. Jednym z instrumentów służących jej realizacji jest możliwość ustanawiania prawnych form ochrony przyrody. Ustanowienie formy ochrony przyrody wiąże się z ustanowieniem szeregu zakazów ograniczających możliwość normalnego korzystania z zasobów przyrodniczych, które zostały objęte taką ochroną.
Formy ochrony przyrody zostały określone w art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. DzU z 2021 r. poz. 1098; dalej: uop). Obecnie przepisy przewidują 10 zróżnicowanych form ochrony przyrody. Do kompetencji władz gminnych należy ustanowienie:
- pomnika przyrody,
- stanowiska dokumentacyjnego,
- użytku ekologicznego,
- zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Jak ustanowić pomnik przyrody?
Postępowania prowadzone w takich sprawach mają indywidualny i jednostkowy charakter. Nie są one jednak prowadzone w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. W rzeczywistości postępowanie w sprawie ustanowienia pomnika przyrody przez radę gminy jest normalnym postępowaniem uchwałodawczym. Jakkolwiek ostatecznie przyjęta uchwała ma charakter indywidualny i konkretny, a nie generalny i abstrakcyjny, nie zawiera ona przepisów prawa i nie jest aktem stanowienia prawa, tylko aktem stosowania prawa.
Mimo braku normatywnego charakteru uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody przyjmuje się, że jest ona aktem prawa miejscowego. Dzieje się tak dlatego, że indywidualna i konkretna norma prawna wynikająca z jej treści może być skierowana także do podmiotu niepodległego organizacyjnie radzie gminy. Stąd zachodzi konieczność opublikowania takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Przykład: Rada gminy X ustanowiła pomnikiem przyrody dąb szypułkowy znajdujący się na jednej z prywatnych działek w ogrodzie domu jednorodzinnego. Niezadowoleni właściciele nieruchomości po ogłoszeniu uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym wystosowali do właściwego wojewody pismo zatytułowane „odwołanie”.
Ocena prawna: Ponieważ postępowanie w sprawie ustanowienia pomnika przyrody nie jest prowadzone w trybie kpa, nie jest możliwe wniesienie odwołania od takiego rozstrzygnięcia. Właściciel nieruchomości, na terenie której znajduje się pomnik przyrody, może zakwestionować takie rozstrzygnięcie w inny sposób. Przysługuje mu prawo do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w związku z naruszeniem interesu prawnego, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ustanowienie pomnika przyrody na nieruchomości będącej prywatną własnością niewątpliwie może ograniczać prawa właściciela i tym samym godzić w jego interes prawny. Taką skargę można wnieść w każdym czasie od jej podjęcia przez radę gminy na zasadach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
„W ocenie sądu skarżący podnosząc, że przedmiotową uchwałą przyjęto ustalenia istotnie ograniczające możliwość pełnego korzystania z nieruchomości do nich należącej, tj. znacząco ingerujące w ich prawo własności polegające na stworzeniu sytuacji faktycznej i stanu prawnego, w którym jakiekolwiek zagospodarowanie terenu będącego ich własnością jest praktycznie niemożliwe, z uwagi na fakt, iż działka do nich należąca jest niewielkich rozmiarów, a ochronie podlega znaczny teren wokół pomnika przyrody na niej ustanowionego – wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich” – wyrok WSA w Krakowie z 12 maja 2011 r., II SA/Kr 1540/10, LEX nr 795669.
Brak konieczności stosowania przepisów kpa do sprawy o ustanowienie pomnika przyrody powoduje, że właściciela nieruchomości, na której ma być ustanowiona taka forma ochrony przyrody, nie trzeba zawiadamiać o prowadzeniu takiej procedury. Nie przeprowadza się też sformalizowanego postępowania dowodowego.
Nieprzeprowadzanie postępowania wyjaśniającego nie oznacza, że rada gminy ma całkowitą swobodę w ustanawianiu pomników przyrody. Definicja „pomnika przyrody” została zawarta w art. 40 ust. 1 uop. Zgodnie z nią: „Pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie”.
Ponadto kryteria uznawania za pomniki przyrody żywej i nieożywionej określone są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (DzU poz. 2300). Oznacza to, że rada gminy, która proceduje projekt uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody, powinna zgromadzić materiał dowodowy potwierdzający, że dany obiekt przyrodniczy spełnia wymogi określone w przepisach. Należy pamiętać, że taka uchwała podlega nie tylko kontroli sądowoadministracyjnej, ale też nadzorowi wojewody. Zarówno sąd administracyjny, jak i organ nadzoru mogą weryfikować, czy rada gminy nadała status pomnika przyrody obiektowi przyrodniczemu, który spełnia określone prawem kryteria.
Jakie ograniczenia?
Upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody zostało zawarte w art. 44 ust. 2 uop. Ustawodawca wymaga, by określała ona:
- nazwę danego obiektu lub obszaru,
- jego położenie,
- sprawującego nadzór,
- szczególne cele ochrony,
- w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 uop.
Organ stanowiący korzystający z katalogu zakazów zawartych w art. 45 ust. 1 może określić, że w stosunku do nowego pomnika przyrody nie będzie możliwe np.:
- niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obiektu lub obszaru,
- dokonanie zmiany sposobu użytkowania ziemi,
- umieszczanie tablic reklamowych.
Ogółem ustawodawca przewidział, że katalog zakazów obejmuje aż 11 różnych czynności. Zakazy te nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Ustawa w art. 45 ust. 2 określa sytuacje, w których ograniczenia wprowadzone uchwałą rady gminy nie obowiązują. Obejmują one:
- prace wykonywane na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody,
- realizację inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody,
- wykonywanie zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa,
- likwidowanie nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.
Niektóre zakazy wymienione w art. 45 ust. 1 uop zawierają swoiste przesłanki ograniczające ich stosowanie. Przykładowo, w świetle brzmienia art. 45 ust. 1 pkt 4 uop dopuszczalne jest dokonywanie zmian stosunków wodnych na obszarze, na którym ustanowiono pomnik przyrody, o ile służą one ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej.
Przykład: Pod drzewem, które ustanowiono pomnikiem przyrody i wprowadzono zakaz jego niszczenia, przebiega instalacja wodno-kanalizacyjna. Dochodzi jednak do awarii i znaczna część gminy pozbawiona jest dostępu do wody. W trybie pilnym zwoływana jest sesja rady gminy, na której ma zostać przyjęta uchwała o zdjęciu z drzewa ochrony przyrodniczej.
Ocena prawna: Takie działanie nie jest konieczne. Usunięcie awarii mieści się w ramach przesłanki likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego. Stąd zniszczenie pomnika przyrody, o ile jest niezbędne do usunięcia awarii, która pod nim wystąpiła, nie będzie skutkowało naruszeniem prawa.
Omawiając ograniczenia dotyczące pomników przyrody należy także pamiętać o przepisie art. 40 ust. 2 uop. Zgodnie z nim drzewa stanowiące pomniki przyrody znajdujące się na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to zagrożenia dla ludzi lub mienia, podlegają ochronie aż do ich samoistnego, całkowitego rozpadu. Sens tego przepisu wyjaśnił w jednym z wyroków NSA: „W art. 40 ust. 2 uop zróżnicowano rozwiązania normatywne z punktu widzenia miejsca, w jakim obiekty te się znajdują i granic czasowych objęcia ochroną w formie pomnika przyrody. W przypadku drzew umiejscowionych na terenie niezabudowanym mogą one tam pozostać do czasu ich całkowitego rozpadu. Status drzew, które rosną na innych obszarach, nie został uregulowany. Stosując wykładnię a contrario, należy przyjąć, że drzewa znajdujące się na terenie obszarów zabudowanych nie będą korzystały z tak daleko idącej ochrony i będą mogły być usunięte w przypadku ich obumarcia na zasadach ogólnych” (wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., II OSK 891/18, LEX nr 3053208).
Istotna rola RDOŚ
Mimo że głównym dysponentem postępowania w sprawie ustanowienia pomnika przyrody jest rada gminy, to uczestniczy w nim Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska. W art. 44 ust. 3a uop. przewiduje, że RDOŚ uzgadnia projekt uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody. Zaś art. 44 ust. 3b uop przewiduje, że uzgodnienie to prowadzone jest w trybie określonym w art. 106 kpa, przy czym brak zajęcia stanowiska przez RDOŚ w miesięcznym terminie od otrzymania wniosku traktowane jest jako uzgodnienie projektu.
Brak uzyskania uzgodnienia projektu uchwały oznacza istotne naruszenie i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały. Należy także pamiętać, że „uzgodnienie”, w przeciwieństwie do „opinii”, jest wiążące dla rady gminy. W przypadku odmowy uzgodnienia projektu uchwały przez RDOŚ nie można skutecznie ustanowić pomnika przyrody. Jeżeli jednak rada, która wystąpiła o uzgodnienie projektu, nie zgadza się ze stanowiskiem RDOŚ, to może zażalić niekorzystne dla siebie postanowienie. Wówczas sprawę będzie musiał rozpatrzeć Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Na wydane przez niego ostateczne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Pamiętajmy o pomnikach
Pomniki przyrody są skutecznym narzędziem ochrony cennych przyrodniczo zasobów, jakimi dysponują gminy. Procedura ich ustanawiania nie jest skomplikowana i czasochłonna. Zazwyczaj, jeżeli RDOŚ nie sprzeciwi się projektowi uchwały przekazanemu mu do uzgodnienia, to procedura powinna zająć nie więcej niż półtora miesiąca. Trzeba także pamiętać, że ustanawianie pomników przyrody na nieruchomościach należących do gminy nie ogranicza możliwości usuwania awarii i realizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego nie ma ryzyka, że samorządy podejmujące takie rozstrzygnięcia same sobie utrudnią funkcjonowanie.
Tekst ukazał się w 21. numerze „Wspólnoty”
Fot. Wikimedia
