Prawo W samorządach

Przeregulowany budżet obywatelski

Ruszyło procedowanie budżetów obywatelskich, a samorządy w różny sposób podpowiadają mieszkańcom, jakie wydatki będą preferowane. Ruszyła też kolejny raz dyskusja, czy istniejące regulacje ustawowe opisujące i zarazem ograniczające tworzenie budżetów są rzeczywiście konieczne. Jak co roku mamy więc z budżetami partycypacyjnymi kłopot. A wynika to, moim zdaniem, ze zbytniego przeregulowania zasad ich tworzenia.

Budżety te zostały zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym (art. 5a ust. 3) jako „szczególna forma konsultacji z mieszkańcami”. I to, moim zdaniem, byłby wystarczający przepis, pozwalający samorządom na dużą swobodę ich kreowania i realizacji. Ustawowe regulacje wprowadzone przed kilku laty raczej przeszkadzają niż ułatwiają konsultacje budżetu obywatelskiego. Zwłaszcza trudno pogodzić z konsultacjami zapis art. 5a ust. 6 ustawy gminnej, że budżet obywatelski może być dzielony tylko na pule obejmujące całą gminę i jej jednostki pomocnicze albo grupy tych jednostek. A na pule zadaniowe obejmujące np. ochronę środowiska, budowę chodnika, boiska sportowe czy na edukację, kulturę, rewitalizację, zakupy sprzętu itp. – budżetu obywatelskiego dzielić nie można. Tak można literalnie odczytać przepis ustawowy. Tymczasem, jak Polska długa i szeroka, samorządy z takim podejściem się nie zgadzają. Nawet wśród ekspertów od budżetów obywatelskich co do przyzwolenia na podział według kryterium przedmiotowego – zdania są podzielone.

Zwolennicy takiego podziału wskazują, że wiele samorządów wydzielając tzw. zielone budżety preferujące zadania ekologiczne, tworzy w ten sposób fakty dokonane. Przeciwnicy, powołując się na ustawodawcę, twierdzą, że tworzenie pul tematycznych nie ma podstawy prawnej. Spór o dopuszczalność takiego podziału budżetu niepotrzebnie angażuje czas oraz energię mieszkańców i urzędników. Jednymi z podstawowych zasad funkcjonowania samorządu są: zasada samodzielności i zasada pomocniczości. Ich ograniczanie w takich obszarach jak tworzenie budżetu obywatelskiego jest, moim zdaniem, zbyteczne.

Eksperci od budżetów obywatelskich próbują obejść zakaz podziału na pule przedmiotowe podpowiadając samorządom, że owszem, można wprowadzić takie zapisy, ale jako regulacje wewnętrzne i wyłącznie jako zarządzenia organu wykonawczego. Natomiast inni eksperci wskazują na suwerenność rady gminy jako organu mającego kompetencje do określania zasad i trybu konsultacji w ramach budżetu obywatelskiego i z tego wywodzą prawo samorządu do tworzenia w ramach budżetu podziałów na konkretne zadania tematyczne, a nie tylko terytorialne. Jeszcze inni podpowiadają, że „pule przedmiotowe” owszem, możemy tworzyć, ale wyłącznie jako uzupełnienie, doprecyzowanie czy uszczegółowienie podziału terytorialnego.

Patrząc z praktycznego punktu widzenia, literalne odczytanie przepisu prawa zakazującego podziału budżetu na pule tematyczne – jest zupełnie niepotrzebne, nawet szkodliwe. Proszę wyobrazić sobie konsultacje, podczas których pytamy mieszkańców o podział pieniędzy wyłącznie na pule terytorialne, ale bez wpływu na to, jaka część budżetu ma być przeznaczona na konkretne zadanie. Tu wchodzimy również na grząski grunt kosztów nie tylko realizacji, ale też utrzymania inwestycji, tworzonych z budżetów obywatelskich. Istnieje niebezpieczeństwo, że brak kryterium przedmiotowego może generować w przyszłości niewspółmiernie wysokie nakłady na utrzymanie wytworzonego majątku.

Przeregulowanie budżetu obywatelskiego rodzi wiele innych pytań. Chociażby o to, czy przedsięwzięcia podejmowane w jego ramach mają mieć charakter ogólnodostępny, a jeśli tak, to jak ową ogólnodostępność definiować. Mieliśmy przykłady zwoływania się w mediach społecznościowych grup preferujących bardzo egzotyczne pomysły do sfinansowania z samorządowej kasy, czy służące bardzo wąskim grupom mieszkańców. Mieliśmy angażowanie do głosowania uczniów, aby przeforsować inwestycję w swojej szkole. Z drugiej strony realizujemy zadania ułatwiające życie niepełnosprawnym, matkom z dziećmi, niewidomym itp. Odpowiedź na pytanie dotyczące ogólnodostępności to także pytanie, czy można z niektórych obiektów zbudowanych z funduszy budżetu obywatelskiego korzystać za odpłatnością. Dalej, czy korzyści z budżetu obywatelskiego mają dotyczyć tylko ogółu mieszkańców, a inne przedsięwzięcia – niespełniające tego warunku – należy eliminować? A mamy w wielu gminach zamykane place zabaw czy orliki, są też inne ograniczenia eliminujące ogólnodostępność.

Na razie mamy dość mizerny dorobek orzeczniczy w sprawach związanych z budżetem obywatelskim, który nie do końca rozstrzyga powstające wątpliwości. Czy zamiast dawać zajęcie nadzorowi i sądom, aby interpretowały prawo regulujące dziś budżety partycypacyjne, nie lepiej dać samorządom możliwość działania na własny rachunek i na własną odpowiedzialność? Aby to one tworzyły zasady konsultacji i realizacji budżetów obywatelskich. A jeśli już zostawić jakiś ustawowy zapis to taki, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji związanych z budżetem partycypacyjnym określa wyłącznie uchwała rady gminy, powiatu czy sejmik województwa, ale bez tworzenia piętrowych wymagań, które teraz bardziej przeszkadzają niż pomagają.

* zastępca redaktora naczelnego „Wspólnoty”