Zjawisko, które początkowo wymykało się ogólnej, systemowej ocenie, zostało już zdiagnozowane przez badaczy jako recentralizacja – krocząca, pełzająca, ukryta, ale jednak niezaprzeczalna. Badanie pod nazwą „Indeks samorządności” wykonane dla Fundacji Batorego na początku 2022 r. wykazało spadek poziomu decentralizacji o 17 punktów procentowych w okresie 2014–2021. Zmniejszenie zakresu autonomii lokalnej w Polsce odnotowało także ogólnoeuropejskie badanie Local Autonomy Index, monitorujące sytuację w 39 krajach.
Indeksy, w szczególności te mające na celu porównania między krajami, charakteryzują się jednak tym, że koncentrują się na tych wymiarach autonomii lokalnej, które są łatwe do ujęcia w liczby (np. aspekty finansowe) lub dotyczą łatwo weryfikowalnych elementów formalno-prawnych, jak choćby zakres kompetencji. Ograniczanie samorządności w tym zakresie ma oczywiście fundamentalne znaczenie, ale nie przedstawia całego obrazu. Na kwestię recentralizacji warto spojrzeć szerzej. Oprócz działań „twardych”, obserwowalnych w zapisach konkretnych ustaw, polityk czy programów, istnieją także działania „miękkie”. Te drugie odwołują się do sfery dyskursywnej – określają wizję systemu politycznego czy społecznie ważne wartości. Dlaczego monitorowanie tego „miękkiego” wymiaru jest ważne? Polityka to przecież nie tylko konkretne polityki publiczne, procedury stanowienia prawa i rywalizacji politycznej czy nawet zapisy ustrojowe. To także zestaw naczelnych norm i wartości, na których opiera się państwo. Owe normy i wartości nie są dane z góry i raz na zawsze – powstają w toku procesów historycznych i społecznych.
Z takiej właśnie szerokiej perspektywy przyglądamy się zarówno działaniom recentralizacyjnym podejmowanym przez rząd i jego administrację, jak i odpowiedziom samorządów. Szczególną wagę przykładamy do tego drugiego zjawiska, jako pola nowego i bardzo mało zbadanego. Zastanawiamy się, jak samorządy reagują na ograniczanie ich autonomii oraz czy i o jaką wizję swojego miejsca w państwie zabiegają.
Mechanizmy recentralizacji
Koncentrując się nie tyle na konkretnych ustawach czy politykach, ale wyłaniając na ich podstawie ogólniejsze mechanizmy ograniczania autonomii lokalnej, wyodrębniłyśmy 7 typów działań o charakterze recentralizacyjnym.
Choć nie mamy w Polsce otwartej recentralizacji na wzór węgierski, można zaobserwować stopniowe zabieranie kompetencji, czy też decyzyjności, które porównać można do stosowanego w biznesie wrogiego przejęcia, swoistego „skupowania akcji”, aby uzyskać pakiet kontrolny. Przykładami wpisującymi się w ten mechanizm są m.in. powołanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i odebranie gminom decyzyjności w zakresie ustalania taryf za wodę oraz ścieki czy też zwiększenie uprawnień kuratorów, pozbawiające samorządy m.in. możliwości samodzielnego kształtowania sieci szkół.
Podczas gdy zabieranie kompetencji czy decyzyjności narusza obowiązujący stan posiadania, kolejny typ działania recentralizacyjnego formalnie nie narusza wcześniejszych prerogatyw władzy samorządowej, a jednak znacznie wpływa na sposób funkcjonowania JST poprzez nieuzgodnione narzucenie. Najbardziej znanym przykładem takich działań, budzącym sprzeciw ze strony samorządów, jest reforma edukacji z 2017 r. Niepoddana konsultacjom decyzja centralna o likwidacji gimnazjów musiała zostać finansowo i organizacyjne udźwignięta przez samorządy, które nie miały wpływu ani na harmonogram, ani kosztorys reformy.
Działaniem utrudniającym działalność samorządom jest nadużywanie istniejących mechanizmów kontroli. Rządzący nie zmieniają w tym przypadku prawa, jednak praktyka stosowania istniejących przepisów ulega zmianie niekorzystnej dla samorządów. Opracowania prof. Jarosława Flisa wskazują, że dzieje się tak w przypadku mechanizmów nadzoru nad JST – uchylenia wojewodów są coraz częstsze, a jednocześnie sądy administracyjne uchylają coraz większy odsetek tychże uchyleń, co sugeruje błędne merytorycznie decyzje wojewodów. Podobnym nadużyciem zauważonym we wcześniej wspomnianym raporcie dla Fundacji Batorego, prowadzącym do eliminacji samorządu ze ścieżki legislacyjnej, jest zwiększenie w 2021 r., wobec roku 2014, liczby rządowych projektów ustaw dotyczących samorządu (czyli wymagających konsultacji z KWRiST) a nie skierowanych do KWRiST.
Najpowszechniej podnoszonym przez samorządy mechanizmem ograniczania ich autonomii jest drenaż finansowy. Jest to też kategoria działań bardzo trudna do jednoznacznego zdefiniowania, bo przecież większość uchwalanych przez Sejm ustaw ma implikacje finansowe i niemal każde działanie recentralizacyjne mogłoby zostać zaliczone do tej kategorii. Zawężając jednak uwagę tylko do działań explicite dokonujących zmian w finansach JST, widzimy dalekosiężne reperkusje stosowania tego mechanizmu. Przykładowo obniżki stawek i ulgi w PIT – podatku, w którym udział stanowił 17 proc. przeciętnego budżetu gminy w 2019 r. – znacząco zmniejszyły potencjał finansowy JST, szczególnie w zakresie pokrywania wydatków bieżących. Zmianie uległa także struktura dochodów gmin: nastąpiło ograniczanie dochodów własnych na rzecz transferów. Uszczuplanie budżetu JST i jego późniejsze zasilanie przy pomocy subwencji i środków z rządowych funduszy prowadzić może w konsekwencji do zmiany roli samorządów – z decydentów w petentów.
Kolejne trzy typy działań koncentrują się wokół kształtowania (na nowo) relacji między rządem, samorządem oraz społeczeństwem – w skali lokalnej lub ogólnopolskiej.
Klientelizacja relacji to traktowanie w uprzywilejowany sposób samorządów przychylnych polityce władzy centralnej. Narzędziem umożliwiającym tego typu działanie jest np. dystrybucja pieniędzy z funduszy rządowych według niejasnych, nietransparentnych kryteriów. Przykładem powyższych mechanizmów jest m.in. sposób funkcjonowania rządowego Funduszu Dróg Lokalnych czy Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, które – jak pokazują analizy – alokują więcej środków w gminach, gdzie włodarzem jest polityk związany z partią rządzącą.
Sposobem na umniejszanie roli samorządów jest (p)omijanie samorządu w relacjach ze społecznością lokalną, czyli de facto działanie wbrew zasadzie subsydiarności. Pomijanie przybiera formę p.. tworzenia na szczeblu centralnym nowych lub powielania już istniejących mechanizmów czy instytucji służących do zaspokajania lokalnych potrzeb. Przykładem takich działań może być ustawa o kołach gospodyń wiejskich z 2018 r., która uczyniła rządową Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa partnerem, rejestratorem oraz nadzorcą kół. Co więcej, deklarując dbałość o sublokalne środki, nie dążono do usprawnienia działania już istniejących mechanizmów (np. dotyczących budżetów sołeckich).
Ostatni z wyróżnionych typów działań to obwinianie, który obejmuje próby wywierania wpływu na wizerunek samorządu czy „obowiązującą” narrację dotyczącą realizacji polityk publicznych, sukcesów i porażek związanych z reformami. Przykładem może być tutaj narracja rządu wskazująca samorządy jako winnych podwyżkom cen odbioru odpadów. Także wspominane wcześniej trudności związane z wdrażaniem reformy edukacji bywały składane na karb nieudolności działań na poziomie lokalnym. Choć takich działań z dziedziny komunikacji i PR nie można zaklasyfikować jako bezpośredniej recentralizacji, kształtują one poziom zaufania do samorządów oraz klimat polityczny, który może w oczach opinii publicznej uzasadniać odbieranie samorządom zadań czy decyzyjności.
Reakcje samorządów
Reakcje samorządów na presję recentralizacyjną są zróżnicowane – zarówno co do intensywności, jak i formy. Zasadniczo najbardziej aktywne są samorządy wielkich miast i – choć nie jest to żelazną regułą – w większości przypadków można im przypisać rolę inicjatorów działań. Jeśli chodzi o sposób realizacji, możemy rozróżnić działania podejmowane w sieciach (korporacjach) samorządowych oraz te realizowane indywidualnie. Wreszcie, podobnie jak w przypadku polityk recentralizacyjnych, wyróżnić możemy działania „twarde”, konkretne i dotyczące bezpośrednio kompetencji samorządów, i działania „miękkie”, często odnoszące się do warstwy światopoglądowej lub wizerunkowej.
I tak wśród działań „twardych”, dotyczących kompetencji samorządowych wyróżniamy trzy typy. Lobbing legislacyjny i polityczny na rzecz zwiększania lub niezmniejszania kompetencji samorządów jest działaniem, które ma na celu zmianę reguł gry, czyli ram prawnych regulujących relacje między szczeblem krajowym a lokalnym. W ostatnich latach najgłośniejszą medialnie i najszerzej zakrojoną inicjatywą było sformułowanie w 2019 r. 21 tez samorządowych, które poparło około 800 JST. Samorządy przedstawiały także projekty bardzo konkretne: ustaw metropolitalnych czy zmian w sposobie finansowania samorządów.
W przypadku uznania, że ustalone reguły zostały w istotny sposób naruszone, odpowiedzią samorządów była niekiedy droga sądowa. Chodzi tu o zaskarżanie działań organów centralnych zarówno do sądów administracyjnych (zaskarżenia uchyleń lokalnych aktów prawnych oraz zaskarżenia do zarządzeń zastępczych wojewodów), jak i sądów powszechnych (procesy odszkodowawcze wytaczane Skarbowi Państwa w związku z nieadekwatnością przekazywanych środków). Wymaga podkreślenia, że droga sądowa nie jest działaniem, które pojawiło się w ostatniej kadencji i dotyczy tylko rządów PiS. Jednakże skala tego zjawiska – pod względem częstości stosowania, wysokości spornych kwot czy nagłaśniania w mediach – stanowi novum w relacjach rząd–samorząd.
Niesubordynacja to odmowa wykonywania poleconych działań, co do których istnieje wątpliwość zgodności z prawem. Działaniem tego typu był opór samorządów wobec przeprowadzania wyborów prezydenckich w trakcie pandemii. Najbardziej masowym działaniem (dotyczącym wg danych Sieci Obywatelskiej ok. 80 proc. gmin ) była odmowa udostępnienia Poczcie Polskiej list wyborców ze względu na brak koniecznych przepisów wykonawczych.
Działaniem ze sfery dyskursywnej, które plasuje się pomiędzy działaniami miękkimi (narracyjnymi) a twardymi (dotyczącymi konkretnych zadań i kompetencji), są kampanie informacyjne samorządów w reakcji na negatywny przekaz formułowany przez stronę rządową (obwinianie). Rozmowy z włodarzami dużych miast wskazują na rosnące znaczenie docierania do opinii publicznej i lokalnych wyborców z komunikatem prezentującym „samorządową perspektywę” w sprawie zmian prawnych czy wprowadzanych reform. Przykładem takich działań była kampania informacyjna prowadzona przez Warszawę wyjaśniająca przyczyny podwyżki opłat za wywóz śmieci i tłumacząca jej przyczyny, które nie zależały od decyzji miasta.
Kolejne dwa typy reakcji samorządowych są działaniami o wydźwięku światopoglądowym, wpisującymi się w dyskursywny wymiar polityki. Podjęcie polityk zaniechanych na szczeblu centralnym śmiało mogłoby zmieścić się w ramach działań „twardych” jako poszerzanie kompetencji JST, ale wszystkie zgromadzone przez nas przykłady mają źródło w światopoglądowym rozdźwięku między rządem centralnym a samorządami (głównie wielkomiejskimi) oraz przekonaniami wspierającego je elektoratu. Najbardziej powszechnym przykładem przejęcia programu zarzuconego przez rząd jest finansowanie przez niektóre samorządy procedury in vitro. Łącznie programy wspierania zapłodnienia pozaustrojowego wprowadziło ok. 50 proc. miast o liczbie mieszkańców powyżej 100 tysięcy oraz sześć samorządów wojewódzkich.
Jeszcze silniej zakorzenione w sferze dyskursywnej są symboliczne gesty sprzeciwu, mające na celu demonstrację odrębnego wobec rządu zdania w odniesieniu do spraw ważnych dla opinii publicznej. Uwidoczniły się one w 2020 r. przy okazji protestów w związku z zaostrzeniem przepisów antyaborcyjnych w postaci poparcia okazywanego Strajkowi Kobiet czy też późniejszego nadawania skwerom i ulicom nazwy Praw Kobiet. Innym sposobem na wyrażenie „votum separatum” wobec polityki państwa są stanowiska zajmowane przez rady miasta. Jest to narzędzie niemające skutków prawnych, ale pokazujące odcięcie od linii politycznej prezentowanej przez władzę centralną lub – poprzez apele – sygnalizujące istnienie lekceważonych przez rząd problemów.
Dla okresu postępującej od 2015 r. recentralizacji charakterystyczna jest skłonność samorządów do zrzeszania się w celu łączenia sił i uczynienia głosu samorządów bardziej słyszalnym. Organizacje samorządowe obecne w Polsce od wielu lat, takie jak Związek Miast Polskich, odnotowały znaczący wzrost liczby członków (z około 300 w 2014 r do ponad 350 w 2022 r.). W innych, jak np. Unii Metropolii Polskich, doszło do intensyfikacji współpracy, przejawiającej się w liczbie wspólnych wystąpień czy stanowisk. Powstały także zupełnie nowe stowarzyszenia. Największe z nich to założony w 2020 r. Ruch Samorządowy Tak! Dla Polski. Ruch jest nie tylko organizacją branżową, ale przejawia również aspiracje polityczne. Możemy zastanawiać się, czy zrzeszanie się w sprzeciwie wobec działań rządu centralnego to kolejny rodzaj reakcji na presję recentralizacyjną, czy też środek skuteczniejszego realizowania wcześniej opisanych typów działań. Usieciowienie pozwala bowiem na lepszą wymianę informacji, a dzięki temu sprawniejsze ustalanie wspólnych stanowisk, silniejszy lobbing i bardziej przekonującą komunikację ze społeczeństwem. W ostatnich miesiącach współpraca w ramach stowarzyszeń samorządów i samorządowców pozwoliła wypracować Białą Księgę Wyzwań systemowego wsparcia uchodźców na poziomie lokalnym i krajowym (Ruch Samorządowy Tak! dla Polski) czy przygotować zestawienie ubytków w dochodach z PIT za lata 2019-2023 miast członkowskich (ZMP).
Czy warto wyrażać sprzeciw?
W kontekście wyżej wymienionych przykładów reakcji na presję recentralizacyjną pojawia się pytanie, czy działania samorządów przynoszą efekty. Odpowiedź jest złożona. W niektórych przypadkach można zaobserwować bezpośrednie sukcesy lobbingu legislacyjnego (działania wokół specustawy mieszkaniowej w 2018 r. czy nieprzyjęcie nowelizacji ustawy o RIO w 2021 r. pod wpływem negatywnych opinii korporacji samorządowych), w innych – jego porażki (vide ustawy metropolitalne). Różne są również losy zaskarżeń decyzji organów administracji rządowej czy pozwów odszkodowawczych. Działania samorządów nie zawsze nakierowane są jednak na konkretny, doraźny rezultat. Wspólne działanie w ramach różnych stowarzyszeń „branżowych”, z którego korzyści często chwalone są przez samorządowców, pozwalają na zbieranie i wymianę informacji, formułowanie szerszych diagnoz i wspólnych stanowisk, stanowiących silniejszy argument w komunikacji z rządem. Co więcej, efektywność niektórych działań samorządów – szczególnie tych bardziej symbolicznych – nie jest w ogóle mierzalna, ponieważ nie wiemy, jak postępowałby proces recentralizacji, gdyby ich nie podjęto. Czy działania bez konkretnych rezultatów ustawowych były tylko próżnym gestem, czy też oddaliły nas od wariantu węgierskiego?
Artykuł powstał na podstawie badań zrealizowanych w ramach projektu NCN (UMO-2020/37/B/HS5/02138) „W poszukiwaniu (nowej) równowagi sił: studium relacji państwo-miasta w Polsce”. Obszerniejsza wersja tekstu została opublikowana w raporcie przygotowanym dla Fundacji Batorego.
*Katedra Rozwoju i Polityki Lokalnej, Wydział Geografii i Studiów Regionalnych, Uniwersytet Warszawski
Fot. Adobe Stock
