Petycja o numerze BKSP-144-IX-766/23 wpłynęła do Sejmu 17 lipca 2023 r. Jej autorzy (brak informacji o tym, kto dokładnie ją wniósł) postulują nowelizację ustrojowych ustaw samorządowych w zakresie zasad sprawowania mandatów przez radnych.
Pierwsza propozycja dotyczy zobowiązania radnych do corocznego publikowania sprawozdań z działalności – po zakończeniu każdego roku sprawowania mandatu. Druga koncentruje się na wprowadzeniu obowiązkowych dyżurów, przynajmniej raz w miesiącu „w godzinach dogodnych dla mieszkańców”, obwarowanych sankcją finansową – potrąceniem z diety w przypadku nieobecności. Trzeci punkt petycji to propozycja wprowadzenia ograniczenia liczby kadencji, przez które można sprawować mandat radnego (na wzór włodarzy gmin). Ostatnia sprawa to zobligowanie do publikowania w BIP wykazu danych kontaktowych do radnych.
Autorzy petycji uzasadniają swoje postulaty obecną praktyką sprawowania mandatów. Wskazują na trudności w kontakcie z przedstawicielami mieszkańców, co ma rzutować na dalsze losy spraw, które mieszkańcy chcieliby poprzez radnych przedstawić organom samorządowym. Pojawia się również wątek nieodpowiadania na kierowane do radnych pisma.
W petycji odwołano się do przepisów określających zadania radnych, które oceniono jako w dużej mierze martwe. Jednym z argumentów jest również art. 11 Karty Praw Podstawowych UE. Autorzy polemizują również z orzecznictwem sądów administracyjnych, które nie utrzymują w obrocie prawnym prób uregulowania zasad wykonywania mandatów przez radnych.
Ustawowe obowiązki radnych
Nim rozważymy postulaty zawarte w petycji, zasadne wydaje się spojrzenie na obecne regulacje odnośnie do zasad sprawowania mandatów. Dla uproszczenia, ze względu na podobieństwo przepisów odwołam się do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg).
Art. 23 ust. 1 usg określa zobowiązanie radnego do kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej. Wprost wskazano w nim kwestię utrzymywania więzi z mieszkańcami, w szczególności przyjmowanie postulatów, a następnie przedstawianie ich organom gminy. Zaznaczono jednak, że radny nie jest związany instrukcjami wyborców.
Rota ślubowania radnego (art. 23a ust. 1) podkreśla znaczenie godnego, rzetelnego i uczciwego sprawowania obowiązków radnego, ze szczególnym uwzględnieniem dobra gminy i jej mieszkańców.
Inny obowiązek radnego wskazano w art. 24 ust. 1. Otóż radni zobowiązani są brać udział w pracach rady, jej komisji i innych instytucji, do których zostali wybrani lub desygnowani. Dalsze przepisy skupiają się na kwestii ograniczeń w zatrudnianiu i prowadzeniu działalności przez radnych oraz na składaniu oświadczeń majątkowych.
Niewątpliwie, w świetle art. 23 ust. 1 radni są zobowiązani do utrzymywania więzi z mieszkańcami, a zwłaszcza do przyjmowania ich postulatów i prezentowania ich właściwym organom. Jednocześnie ustawodawca nie reguluje szczegółów w tym zakresie. Co więcej, nie znajdziemy ustawowej delegacji do precyzowania tego zagadnienia w statutach JST, co z kolei ma miejsce w innych przypadkach (np. kluby radnych opisane w tym samym artykule). Trudno więc dziwić się ugruntowanemu orzecznictwu sądów administracyjnych, które – odwołując się do zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu – nie utrzymują w obrocie prawnym różnych form prób uregulowania tych spraw. Wszak nie stosujemy tu wykładni rozszerzającej.
Opinia Biura Analiz Sejmowych
Opinię prawną dotyczącą omawianej petycji przygotowało w październiku 2023 r. Biuro Analiz Sejmowych. Uznano, że spełnia ona wymogi formalne oraz mieści się w zakresie zadań i kompetencji adresata (Sejmu).
W odniesieniu do postulatu publikacji sprawozdań przez radnych nie stwierdzono przeszkód prawnych (konstytucyjnych, systemowych) do wprowadzenia takiego rozwiązania, pozostawiając to w gestii ustawodawcy. Wcześniej przeprowadzono analizę, z której wynikło stwierdzenie kwalifikujące informacje o działalności radnego (a takie zapewne miałyby trafić do rzeczonego sprawozdania) jako informację publiczną. Wywiedziono to z faktu, że radni są (art. 115 §13 pkt 2 kodeksu karnego) funkcjonariuszami publicznymi, czyli osobami pełniącymi funkcję publiczną. Stąd informacja o aktywności w ramach wykonywania mandatu radnego zdecydowanie mieści się w katalogu informacji publicznej.
Odnosząc się do sankcjonowanego finansowo obowiązku pełnienia comiesięcznego dyżuru w dogodnych dla mieszkańców godzinach – uznano ten postulat za zbyt szczegółowy jak na materię ustawową. Zasugerowano, aby zagadnienie regulować na poziomie aktów prawa miejscowego – w statutach JST. Jednocześnie wskazano, że w gestii ustawodawcy pozostaje wprowadzenie do samorządowych ustaw ustrojowych normy, która by to umożliwiała, gdyż obecnie takowej brak, czego efektem jest stwierdzanie nieważności podejmowanych w tym zakresie prób.
Kwestię ograniczenia liczby kadencji dla radnych opatrzono uwagą ogólną, że oznacza to ograniczenie biernego prawa wyborczego, ale też dotyczy demokratyzacji życia społeczno-politycznego. Stąd rekomenduje się przeprowadzenie szerszych analiz na gruncie prawa konstytucyjnego oraz wyborczego, odwołując się do niedawnej debaty przy wprowadzaniu ograniczeń dla włodarzy gmin.
Publikowanie danych kontaktowych radnych (w tym adresu e-mail lub numeru telefonu) uznano za dopuszczalne już teraz na gruncie przepisów o udostępnianiu informacji publicznej, o ile podmiot zobowiązany (organ wykonawczy JST) takimi dysponuje. Wskazano, że sprawa będzie prostsza w przypadku wyposażenia radnych w służbowe numery telefonów i adresy e-mail. W innych sytuacjach rozwiązanie problemu zależy od tego, czy radni zdecydują się udostępnić swoje dane kontaktowe (prywatny numer telefonu, adres e-mail).
Plusy, minusy i praktyka
Przyjrzyjmy się teraz nie tylko prawnym aspektom postulatów zawartych w petycji. Każdy ma swoje wady i zalety. Sprawozdania radnych są dość rozpowszechnione, choć nie ma tutaj obligu, jak widzieliby to autorzy petycji. Wszak każdy radny ubiegający się o reelekcję w trakcie kampanii wyborczej prezentuje wyborcom to, co przez minioną kadencję udało się wypracować czy załatwić. Znacznie mniej takich raportów zdarza się w toku kadencji. Jednych blokuje brak chęci, innych – finanse.
Sam, jako radny, każdego roku staram się dotrzeć do mieszkańców okręgu wyborczego z informacją o mojej samorządowej aktywności w minionych dwunastu miesiącach. Robię to w formie ulotki dostarczanej mieszkańcom oraz poprzez social media. Prezentuję tam tematykę, którą poruszam na forum rady, informuję o złożonych wnioskach, interpelacjach czy zapytaniach, a także o zrealizowanych inwestycjach czy innych formach mojej samorządowej aktywności. Uważam to za swoje zobowiązanie wobec tych, którzy powierzyli mi mandat. Plusy takiego sprawozdania? Lepszy kontakt z mieszkańcami, budowanie zaufania i rozpoznawalności, możliwość uzyskania informacji zwrotnej i poznania kolejnych problemów czy wartych poruszenia spraw. Minusy? Można żartobliwie stwierdzić, że trzeba się trochę napracować, aby adwersarze mieli co krytykować.
Wracając do samej petycji, należy zadać pytanie: jaką formę miałyby mieć obowiązkowe dla wszystkich radnych sprawozdania? Gdzie i przez kogo byłyby publikowane? Czy za brak sprawozdania radny ponosiłby konsekwencje? Z pewnością takie rozwiązanie miałoby wartość dodaną i mobilizowałoby radnych do regularnego wywiązywania się z obowiązków, a nie tylko do podejmowania przedwyborczej szarży. Przymus niósłby jednak ze sobą ryzyko wypaczenia tej wartościowej formy kontaktu w mieszkańcami.
Obligatoryjne dyżury byłyby gwarancją dostępności radnych dla mieszkańców, niezależnie od indywidualnych zwyczajów praktykowanych przez poszczególnych członków rady. Dawałoby to ludziom poczucie, że w razie potrzeby mają zagwarantowaną ścieżkę dotarcia ze swoimi problemami do osób, które zostały wybrane. Sankcja finansowa z pewnością dyscyplinowałaby radnych do obecności na dyżurach. Minusów dla mieszkańców tutaj nie widać – ewentualnie poczucie „zmarnowanego” czasu radnych, jeśli nikt nie przyszedłby do nich na dyżur.
Jeśli chodzi o dyżury to mam osobiste doświadczenia, bo radni Rady Miejskiej w Dębicy od lat dyżurują w ratuszu o stałej porze – dwójkami, co tydzień, według harmonogramu ustalonego przez przewodniczącego, który z kolei swoje dyżury pełni w każdym tygodniu. Uchowała się przed organami nadzoru sankcja finansowa – dębiccy radni za nieobecność podczas dyżuru tracą część diety. I faktycznie, z frekwencją problemu nie ma. Mieszkańcy również się pojawiają, choć ilość i częstotliwość odwiedzin jest zmienna i zależy na przykład od tego, czy do rozdysponowania przez komisję, w której radni pracują, są mieszkania komunalne, albo czy toczy się jakaś sporna procedura planistyczna.
Uważam, że zawarcie wprost ustawowej delegacji dla organów stanowiących JST, aby takie zagadnienie uregulować w statutach, niczemu nie zaszkodzi, a lokalna praktyka pozwoliłaby wypracować rozwiązania dopasowane do specyfiki danej jednostki samorządowej.
Publikowanie danych kontaktowych wydaje się oczywiste – jeśli radni mają służbowe kanały komunikacji, to należy je podać do wiadomości, podobnie jak dobrowolnie przekazane przez nich prywatne dane kontaktowe. Czy należy obligować samorządy do zapewnienia radnym np. służbowych adresów e-mail? Nie sądzę, bo jeśli ktoś nie będzie chciał z takiej poczty korzystać, to mieszkańcy zderzą się ze zjawiskiem głuchego telefonu.
O ewentualnej kadencyjności można prowadzić długie rozważania. Jest to bowiem postulat często powracający nie tylko w kontekście władz samorządowych, a także – szczególnie –parlamentarzystów. Podobne dysputy toczą się w trzecim sektorze, gdzie stowarzyszenia różnie regulują takie sprawy. Sam dostrzegłem pozytywny wpływ wprowadzenia limitu dwóch kadencji dla szefów zarządów jednostek terenowych (komendantów) w Związku Harcerstwa Polskiego, co umożliwiło zmiany pokoleniowe i organizacyjne – niosąc jednak czasem ryzyka, szczególnie dla mniejszych środowisk. Niemniej jednak w pozostałych władzach kolegialnych (uchwałodawczych, kontrolnych) takich limitów nie ma.
Wracając na niwę samorządową – przyglądając się europejskim rozwiązaniom można spotkać limity kadencji, ale jeśli już, to w przypadku organów wykonawczych. Jest oczywiście pokusa, aby „etatowych” czy też „wiecznych” radnych ograniczyć, ale podzielam tu pogląd ekspertów Biura Analiz Sejmowych, że problem należy poważnie przeanalizować pod kątem bilansu zysków i strat. Warto też w tym kontekście przeanalizować zjawiska, jakie wystąpią pod koniec najbliższej kadencji, gdy zadziała limit kadencji włodarzy. Faktem jest, że ryzyko tworzenia się lokalnych układów zamkniętych jest dużo większe w oparciu o organ wykonawczy, aniżeli stanowiący, ale argumenty należy dobrze rozważyć.
Wnioski
Z pewnością pomysły zawarte w skierowanej do Sejmu petycji są interesujące i warte dyskusji. Niektóre wydają się pozbawione minusów i można rozważyć ich wdrożenie w zaproponowanej formie. Inne wymagają wyważenia różnych aspektów. Najwięcej emocji niesie kwestia wprowadzenia limitu kadencji dla radnych, bo jest to najcięższy gatunkowo postulat.
Warto też w aspekcie obowiązków radnych odwołać się do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, która w art. 7 kładzie nacisk na zapewnienie swobody wykonywania mandatu przedstawicieli wybranych do władz lokalnych. Z drugiej strony – posłowie, senatorowie również cieszą się tzw. wolnym mandatem, a jednak mają nakreślone pewne ramy, często dużo bardziej restrykcyjne niż w przypadku samorządowców.
Stąd konieczność rozważnego podejścia i porządnej analizy oraz skonsultowania ewentualnych zmian przepisów w odniesieniu do zasad sprawowania mandatów przez radnych, w tym ich obowiązków.
*radny Dębicy
Fot. Pixabay
