Rada powiatu podjęła uchwałę w sprawie przeznaczenia do sprzedaży i ustalenia zasad sprzedaży nieruchomości oraz ustanowienia służebności gruntowej. Jako podstawę prawną wskazała art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2023 r. poz. 344, ze zm.; dalej: ugn), art. 285 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (DzU z 2023 r. poz. 1610, ze zm.) oraz art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2022 r. poz. 1526, ze zm.; dalej: usp). W uchwale zdecydowano o sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego niezabudowanej nieruchomości stanowiącej własność powiatu.
Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a usp, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, a w przypadku braku określenia takich zasad rada powiatu wyraża zgodę na dokonanie tych czynności. Z kolei art. 32 ust. 2 pkt 3 usp określa, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ugn nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Natomiast art. 38 ust. 1 ugn określa, że przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ. Ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie należy przez to rozumieć organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gmin, powiatu i województwa.
W świetle opisanego stanu prawnego nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wyboru formy przetargu spośród form określonych w art. 40 ust. 1 ugn jest zarząd powiatu jako organ wykonawczy powiatu (właściwy organ). W jego kompetencjach pozostaje bowiem całość procedury przetargowej: ogłoszenie, organizacja i przeprowadzenie przetargu, w tym wybór jego formy. Tym samym określenie przez radę formy przetargu jest sprzeczne z prawem oraz istotnie narusza art. 38 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 ugn oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (DzU z 2021 r. poz. 2213).
W uchwale znalazła się również informacja, że rada powiatu wyraziła zgodę na ustanowienie nieodpłatnie, na nieruchomości stanowiącej własność powiatu, służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w uchwale.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ugn, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nieruchomości stanowiące własność JST mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Przepis ten stanowi odstępstwo od reguły ekwiwalentności wypływającej z zasady prawidłowej gospodarki określonej w art. 12 ugn i nie należy interpretować go w sposób rozszerzający. Umożliwia on nieodpłatne obciążanie ograniczonymi prawami rzeczowymi (użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowego prawo do lokalu, hipoteka) nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jedynie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, a nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – jedynie na rzecz Skarbu Państwa i innych jednostek samorządu terytorialnego. Unormowania ustawy o gospodarce nieruchomością wprowadzają dwa tryby obrotu nieruchomościami: pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a Skarbem Państwa oraz pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a innymi podmiotami, niebędącymi jednostkami samorządu terytorialnego i Skarbem Państwa. W pierwszym przypadku (obrót pomiędzy podmiotami publicznymi) ustawa formułuje szereg rozwiązań dających prymat działaniu na rzecz dobra publicznego, podczas gdy zasada ekwiwalentności świadczeń oraz interes ekonomiczny ma tu znaczenie drugorzędne. W drugim przypadku (obrót pomiędzy podmiotami publicznymi a innymi podmiotami) pierwszeństwo zyskuje zasada ekwiwalentności i interes ekonomiczny. Podsumowując: nie ma możliwości nieodpłatnego obciążenia nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz innych podmiotów. Obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ograniczonym prawem rzeczowym (także służebnością gruntową lub służebnością przesyłu) na rzecz innych osób może nastąpić tylko odpłatnie.
Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 5 lutego 2024 r., nr WNP-O.4131.1.2024
