Dla radnych Prawo

Za niezwołanie sesji pod sąd

Burmistrz Łomianek zawiadomiła prokuraturę, że przewodniczący rady miejskiej mimo jej kilkakrotnych wniosków nie zwołał sesji rady wiosną 2020 roku. Przerwa w obradach zaczęła się w marcu, następnie przewodniczący zwołał sesję na 17 kwietna, ale po otwarciu obrad złożył oświadczenie o braku kworum i przełożył posiedzenie na koniec czerwca 2020 roku.

Sesja miała się odbyć w trybie zdalnym ze względu na pandemię i, jak tłumaczył przewodniczący, radni zgłaszali problemy techniczne uniemożliwiające uczestnictwo w obradach oraz brak pomocy ze strony urzędu – stąd przesunięcie o trzy miesiące. Przewodniczący podkreślał, że nie było jego zamiarem zaniechanie zwołania sesji, aby uniknąć odwołania z funkcji. W tym czasie właśnie wkroczyliśmy w czas epidemii i stąd jego decyzje.

Ostatecznie sesję zwołała w maju 2020 roku zastępczyni przewodniczącego, powoławszy się na trwałą nieobecność przewodniczącego. Dotychczasowy przewodniczący został wówczas odwołany i powołano nową przewodniczącą. Na skargę byłego przewodniczącego do sądu administracyjnego w sprawie zwołania sesji, sąd orzekł, że taką procedurę zwołania można było zastosować. Wcześniej wojewoda uznał postępowanie za właściwe i nie uchylił podjętych na tej sesji uchwał.

Na tym sprawa się nie skończyła, ponieważ burmistrz Łomianek uznała, że niezwołanie sesji, podczas której miano podjąć istotne uchwały dotyczące ważnych spraw z punktu widzenia społeczności lokalnej, narusza prawo, dlatego zwróciła się do prokuratury o ściganie byłego przewodniczącego. W grudniu 2020 roku prokuratura skierowała do sądu akt oskarżenia, zarzucając przewodniczącemu rady popełnienie przestępstwa z art. 231 kodeksu karnego, czyli niedopełnienia obowiązków i działanie na szkodę interesu publicznego.

Burmistrz tłumaczyła w oświadczeniu z 17 kwietnia 2020 roku, że z jej strony podjęte były wszelkie kroki, aby sesja odbyła się bez problemów; w miejskim budynku zostały przygotowane odpowiednie pomieszczenia dla radnych, chcących uczestniczyć w sesji w ten właśnie sposób, a nie w swoich domach. Jej zdaniem, nie było przeszkód technicznych uniemożliwiających odbycie obrad w kwietniowym terminie. Burmistrz oceniła postępowanie przewodniczącego jako uchylanie się od realizacji ciążących na nim obowiązków. Akt oskarżenia trafił do sądu – więc to sąd ostatecznie rozstrzygnie, czy przewodniczący naruszył prawo o obowiązku zwołania sesji ma wniosek burmistrza.

Niewątpliwie sprawa niezwołania sesji w Łomiankach stanowi precedens, bo sąd będzie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy przewodniczący rady może odpowiadać karnie za niezwołanie sesji. Warto więc bliżej przyjrzeć się art. 231 par. 1 kodeksu karnego, stanowiącego podstawę prawną aktu oskarżenia. Przepis mieści się w rozdziale pod znamiennym tytułem „Przestępstwa przeciwko instytucji państwowych i samorządowych”, co ma istotne znaczenie dla jego wykładni. Przytoczmy więc jego brzmienie: „Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub niedopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”. Złagodzoną karę kodeks przewiduje, jeśli sprawca działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę (par. 3 art. 231 kk), wówczas grozi mu grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Zacznijmy od tego, że przestępstwo z art. 231 par. 1 można popełnić tylko umyślnie i jest ścigane z urzędu, a więc prokurator ma obowiązek wkroczyć. Jakie więc dobro prawne chroni przywołany przepis w odniesieniu do zaniechań przewodniczącego? Niewątpliwie jest nim naruszenie funkcjonowania instytucji, jaką jest rada gminy, która pracuje na sesjach. Chodzi o ochronę sprawności i niezakłóconego działania rady. Każdy z nas ma prawo do dobrej administracji, a zachowanie przewodniczącego rady jako osoby piastującej urząd ma wpływ na postrzeganie rady miasta w odbiorze społecznym, na jej autorytet.

Przepis mówi także, że funkcjonariusz publiczny przekraczając uprawnienia lub niedopełniając obowiązków, aby ponieść odpowiedzialność musi działać na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. W interesie publicznym mieści się, przede wszystkim sprawne i zgodne z prawem, rzetelne, skuteczne i obiektywne działanie rady, w tym przewodniczącego rady jako organu zwołującego sesje i posiedzenia. Ma więc on istotne uprawnienia władcze. W orzecznictwie można spotkać odwołanie się do wzorca „dobrego funkcjonariusza”, w tym przypadku przewodniczący rady powinien działać jako ów sprawny funkcjonariusz, dobrze zarządzający przygotowaniem, zwoływaniem i prowadzeniem sesji. Do tego zobowiązują go przepisy ustrojowe – ustawy samorządowe. Gdy przyjrzymy się orzecznictwu sądowemu to wystarczy, że sprawca naruszy wzorzec zachowania wymagany w konkretnej sytuacji, chodzi o standard zachowań przyjętych na stanowisku przewodniczącego. Czyli nie postąpi w sposób, który chroni dobro, jakim jest interes publiczny sprawnego funkcjonowania rady i podejmowania na sesji ważnych dla realizacji zadań publicznych uchwał. Ostatecznie tym podstawowym chronionym dobrem jest prawo obywatela do dobrej administracji.

Art. 231 par. 1 kk mówi o działaniu na szkodę interesu publicznego jako przesłanki odpowiedzialności. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że samo zaistnienie niebezpieczeństwa powstania szkody rodzi odpowiedzialność przewodniczącego za zaniechanie zwołania sesji. To jest przestępstwo – jak mówią prawnicy – „z narażenia”, czyli szkoda nie musi być materialna, może mieć charakter szkody moralnej, wspomnianej utraty autorytetu rady, jej sprawności działania. Jeśli tylko sprawca stworzył warunki do powstania niebezpieczeństwa, że takowa szkoda może się zdarzyć, np.  z powodu nie przyjęcia istotnych uchwał czy uszczerbku w prestiżu, zaufaniu publicznym do instytucji – wówczas może ponieść odpowiedzialność. Odpowiada nawet, jeśli nie sprowadził efektywnej szkody, ale z zastrzeżeniem, że nie może to być szkoda iluzoryczna.

Daleki jestem od rozstrzygania o winie przewodniczącego z Łomianek, to rola sądu. Chcę jednak ostudzić emocje, bo sprawy z tej kategorii przestępstw są skomplikowane prawnie i dowodowo, ale w okresie pandemii, gdy rady i radni działają w niecodziennych uwarunkowaniach, to na przewodniczących ciąży wzmożona odpowiedzialność za dobrą i skuteczną pracę instytucji, którym przewodniczą.