Samorządowy plan dla nowego parlamentu. Jest o zmianach w Trybunale Konstytucyjnym

Zgromadzenie Ogólne Śląskiego Związku Gmin i Powiatów zwraca się w początkach nowej kadencji do Sejmu i Senatu oraz Rządu RP o podjęcie szeroko zakrojonych, systemowych działań zmierzających do usunięcia wielorakich barier w coraz większym stopniu utrudniających, a niekiedy wręcz uniemożliwiających sprawne funkcjonowanie samorządów terytorialnych w Polsce.

System prawny cechuje się z jednej strony nadregulacją i przesadną unifikacją rozwiązań w odniesieniu do kwestii szczegółowych, z drugiej zaś strony zmiennością prawa w czasie i przestrzeni oraz trudnością ustalenia w wielu wypadkach jednoznacznego określenia co jest treścią normy prawnej (czego prawo zakazuje lub co nakazuje), a to w konsekwencji uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie i tworzy wysokie ryzyko dla samorządów lokalnych, ale także innych podmiotów (przedsiębiorców, obywateli, organizacji obywatelskich itp.).

Ciekawy, ale dość długi, dokument Śląskiego Związku Gmin i Powiatów podzielony jest na kilka elementów (całość: <link file:106233_blank download file>tutaj). W części generalnych uwag dot. samorządu ŚZGP zwraca uwagę na problemem braku jednolitości orzecznictwa sądów w Polsce. Kwestią, która wymaga także skorygowania jest przesadna tendencja niektórych sądów do kreowania własnych rozwiązań prawnych, pozostających w luźnym związku z obowiązującymi ustawami (tzw. aktywizm sędziowski). Problemem szczególnie uciążliwym dla samorządów jest przy tym niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych, często różniącego się w zależności od województwa (w wypadku wojewódzkich sądów administracyjnych) – piszą samorządowcy.

Ich zdaniem jeszcze większym problemem jest brak spójności stanowionego prawa. Wszystko to przyczynia się do coraz większego zagubienia obywatela w systemie prawnym. W efekcie została uchwalona kolejna ustawa, zakładająca stworzenie ogólnopolskiego systemu nieodpłatnej pomocy prawnej. Skoro już samo Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzegło, iż niezbędna jest w/w pomoc prawna, to wskazane jest aby jednak uprościć przepisy. Ważny kierunek działań to uporządkowanie kwestii wykładni prawa, np. wskazanie podmiotów w administracji rządowej, które byłyby upoważnione do wykładni legalnej, jednak nie w kwestiach indywidualnych, ale generalnych.

Należy także podnieść ewidentną potrzebę głębokiej reformy sądownictwa w ogóle, w tym sądownictwa powszechnego-cywilnego. Niedopuszczalna jest sytuacja ciągnących się latami spraw, bardzo często z powodu opieszałości i braku sprawności sądów. Zgromadzenie Ogólne śląskich samorządowców zwróciło uwagę też na problem z organami nadzoru JST. Uzasadnione byłoby stworzenie instrumentów mających na celu ujednolicenie orzecznictwa tych organów - napisali w stanowisku. 

Wątpliwości samorządowców budzi także usytuowanie i rola samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie prawnym. Należy tutaj wskazać, iż samorządowe kolegia odwoławcze (SKO) były pierwotnie rozwiązaniem przejściowym, jednak zgodnie z zasadą, iż rozwiązania prowizoryczne okazują się być niezwykle trwałe, spetryfikowały swoją pozycję w systemie prawnym. 

Samorząd przed Trybunałem Konstytucyjnym

Samorządowcy skrytykowali majową nowelizacje ustawy o TK. Zdaniem samorządowców bardzo poważne wątpliwości budzi zasada nieorzekania merytorycznego w przypadku, gdy akt normatywny utraci moc przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.  W majowej nowelizacji została ona jeszcze doprecyzowana. Chodzi o przepisy art. 77 ust. 3 pkt 5 ustawy. Przewidziano tam, że Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi lub skardze, jeśli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utraci moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia. Natomiast w przepisie art. 104 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy przewidziano obowiązek umorzenia postępowania z tej samej przyczyny – piszą.

W praktyce oznacza to, że budzące poważne wątpliwości przepisy, dotyczące zwłaszcza finansowania jednostek samorządu terytorialnego były i są nie do podważenia, jeśli przestały obowiązywać. Odnosi się to zwłaszcza do przepisów przejściowych, które z natury rzeczy obowiązują przez oznaczony czas po wejściu w życie zmian i które mają na celu niwelowanie skutków tych zmian w pierwszym okresie obowiązywania. Okres przejściowy wynoszący 1-2 lata jest zbyt krótki, aby ocenić rzeczywiste skutki wprowadzonej regulacji i sformułować wniosek do Trybunału oraz żeby Trybunał wydał orzeczenie w danej sprawie.

Sprawa dotyczy szczególnie rozporządzeń na dany rok, albo tzw. ustawy okołobudżetowej, która powoduje bardzo często poważne skutki finansowe dla samorządów, ale obowiązuje tylko w danym roku i problematyczne jest przygotowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w tak krótkim czasie.

W związku z powyższym Zgromadzenie Ogólne Śląskiego Związku Gmin i Powiatów zgłasza obecnie propozycję zmiany przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym . Proponujemy zmianę art. 77 ust. 4 oraz art. 104 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym:

Art. 77.

4. Przepisu ust. 3 pkt 5 nie stosuje się:

1) jeżeli wydanie orzeczenia w sprawie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw,

2) w przypadku wniosków pochodzących od podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3) Konstytucji, jeśli wskazany we wniosku wzorzec kontroli został sformułowany w oparciu o art. 2 lub o przepisy rozdziału VII Konstytucji lub w oparciu o postanowienia ratyfikowanej umowy międzynarodowej regulującej funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a także – bez względu na wzorzec kontroli – gdy kwestionowanym aktem normatywnym jest rozporządzenie,

3) w przypadku pytań prawnych, zadanych w sprawach toczących się z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, jeśli wskazany w tym pytaniu wzorzec kontroli został sformułowany w oparciu o art. 2 lub o przepisy rozdziału VII Konstytucji lub w oparciu o postanowienia ratyfikowanej umowy międzynarodowej regulującej funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a także – bez względu na wzorzec kontroli – gdy kwestionowanym aktem normatywnym jest rozporządzenie.

Art. 104.

3. Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 4:

1) jeżeli wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw,

2) w przypadku wniosków pochodzących od podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3) Konstytucji, jeśli wskazany we wniosku wzorzec kontroli został sformułowany w oparciu o art. 2 lub o przepisy rozdziału VII Konstytucji lub w oparciu o postanowienia ratyfikowanej umowy międzynarodowej regulującej funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a także – bez względu na wzorzec kontroli – gdy kwestionowanym aktem normatywnym jest rozporządzenie,

3) w przypadku pytań prawnych zadanych w sprawach toczących się z udziałem jednostek samorządu terytorialnego jeśli wskazany w tym pytaniu wzorzec kontroli został sformułowany w oparciu o art. 2 lub o przepisy rozdziału VII Konstytucji lub w oparciu postanowienia ratyfikowanej umowy międzynarodowej regulującej funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a także – bez względu na wzorzec kontroli – gdy kwestionowanym aktem normatywnym jest rozporządzenie. 

Nie dla dwóch kadencji

Samorządowcy zabrali także głos w sprawie ograniczenia okresu sprawowania funkcji publicznych poprzez wskazanie maksymalnej liczby kadencji dot. wykonawczego organu gminy wybieranego w wyborach bezpośrednich (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zgromadzenie Ogólne Śląskiego Związku Gmin i Powiatów stwierdza, iż nie ma podstaw do ograniczania biernego prawa wyborczego w tym zakresie, co mogłoby budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. W razie niezadowolenia z pracy organu wykonawczego mieszkańcy (w świetle ustawy o referendum lokalnym) mogą w drodze referendum dokonać odwołania wójta, burmistrza, prezydenta.

Ich zdaniem aby dobrze zarządzać tak skomplikowanym organizmem jakim jest gmina, konieczne jest doświadczenie i długoletnia praktyka. Potrzeba również dłuższego czasu, aby rozpocząć i zrealizować w pełni przedsięwzięcia rozwojowe. Uważamy, że w/w propozycje w konkretnych okolicznościach mogą przyczyniać się do ograniczenia lokalnych patologii, jednak w skali całej Polski przyniosą znacznie większe negatywne skutki. –  W większości JST istnieje bowiem udowodniona na podstawie wieloletniej praktyki pozytywna korelacja między długością sprawowania funkcji w organie wykonawczym a dokonaniami danej jednostki i jej pozycją w skali regionu i kraju – przekonują samorządowcy.

Więcej samorządności

ŚZGiP domaga się też przywrócenia klauzuli generalnej określającej zakres działania jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorządowi terytorialnemu przysługuje domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych, niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W praktyce jednak zasada ta jest łamana, ponieważ organy nadzoru (np. RIO) oraz sądy administracyjne i instytucje kontrolne (np. NIK) żądają wskazania przez jednostkę samorządu terytorialnego konkretnej podstawy prawnej dla każdej czynności podejmowanej przez organy JST.

W miejsce tzw. klauzuli generalnej, tj. generalnej normy kompetencyjnej, w praktyce stosowania prawa wprowadzono wymaganie konkretnych i szczegółowych upoważnień w przepisach rangi ustawowej dla wykonywania przez jst zadań publicznych, co należy traktować jako relikt praktyk funkcjonujących w słusznie minionym systemie (w szczególności wymaganie wskazania takiej podstawy formułowane jest w odniesieniu do wydatkowania wszelkich środków publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego).

W związku z tym, że opisana wyżej praktyka znalazła szerokie poparcie w orzecznictwie organów nadzoru i sądów administracyjnych, mimo iż doktryna prawa samorządowego prezentowała i prezentuje stanowisko odmienne, wydaje się, że przywrócenie klauzuli generalnej jest możliwe obecnie jedynie poprzez jednoznaczną zmianę przepisów prawa.

Drugim postulatem, z zakresu samodzielności JST, jest zapewnienie samodzielności organizacyjnej w realizacji zadań własnych. Przepis art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i jednocześnie stanowi, że „przysługują im własność i inne prawa majątkowe”. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę na szczególne znaczenie mienia samorządowego dla bytu samorządu terytorialnego. Przede wszystkim wskazuje się, że własność komunalna stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Dzięki niej zachowując samodzielność, gmina może być partnerem władzy rządowej.

Zadania zlecone – brak dobrych zmian

Nakładanie na gminy nowych zadań wymaga wskazania źródeł ich finansowania w celu zapewnienia właściwej ich realizacji. W związku z powyższym wnioskujemy, aby projekty przygotowywanych aktów prawnych zawierały każdorazowo pełne wyliczenie skutków finansowych zadań przekazywanych do realizacji samorządom lokalnym – napisali samorządowcy. ŚZGiP zwraca uwagę, że dotychczas wyliczanie wysokości dotacji dla gmin na zadania zlecone opierało się o algorytm. Nastąpiła jednak zmiana tego sposobu i dotacja ma być uzależniona od ilości zrealizowanych zadań. Gminy w cyklach miesięcznych przygotowują w tym celu szczegółowe zestawienia wykonanych czynności.

Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że ogólna kwota na województwo wciąż nie ulega znaczącemu zwiększeniu, bo o ile nieco więcej otrzymują duże miasta, o tyle cierpią na tym mniejsze gminy z małą ilością zrealizowanych zadań, którym zmniejszono dotację w stosunku do lat ubiegłych. Jest to o tyle niezrozumiałe, że przecież nadal ponoszą one koszty osobowe i rzeczowe związane z realizacją zadań i są one większe niż dotychczas w związku ze złożonością nowych zadań (nowy System RejestrówPaństwowych – aplikacja Źródło wprowadzona we wszystkich gminach w 2015 r.) i koniecznością zapewnienia stałego zastępstwa pracowników. Należy zauważyć, że w małych gminach nie jest możliwe - ze względu na dobro interesanta - wskazać terminu ich obsługi w zależności od części etatu przyznanego przez organ zlecający. Interesant w wielu sprawach z zakresu spraw obywatelskich musi być obsłużony niezwłocznie - przekonują samorządowcy.

Zmienić art. 243

Środowiska samorządowe wielokrotnie zgłaszały potrzebę poprawienia relacji określonej w art. 243, tak aby otrzymane wyniki w sposób miarodajny określały możliwości JST do zaciągania zobowiązań dłużnych. W marcu 2013 r. opracowana została wspólnie przez Śląski Związek Gmin i Powiatów oraz Związek Miast Polskich przy współpracy ze Związkiem Banków Polskich szczegółowa propozycja zmiany IWZ, a następnie we wrześniu 2013 r. wydane zostało wspólne stanowisko Zarządów ZMP i ŚZGiP w tej sprawie.

Obydwa dokumenty zawierały następujące propozycje zmian:

Utworzenie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego

Wstępem do rozwiązania powyższych problemów mogłoby być powołanie na początku nowej kadencji Parlamentu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego. Ten ekspercki podmiot, czuwający nad stanowionym prawem samorządowym, dokonywałby analizy proponowanych zmian w kontekście całego systemu prawa samorządowego. Punktem wyjścia dla prac komisji powinny być działania koncepcyjno–analityczne, przy zaangażowaniu niekwestionowanych autorytetów prawnych i praktyków z jst.

Z punktu widzenia samorządów lokalnych fundamentalnie ważne jest zmniejszenie poziomu nieładu w Państwie (co powinno przejawiać się w porządkowaniu prawa i podwyższaniu generalnej jakości rządzenia), poprawa pracy instytucji administracji rządowej, a także w miarę możliwości sądów oraz współpraca między instytucjami ze sfery administracji rządowej z samorządami (z wykorzystaniem zasady wielopoziomowego zarządzania). Konieczna konsolidacja Państwa nie powinna jednak umniejszać przestrzeni wolności samorządowej, której zachowanie jest konieczne dla zapewnienia sprawności funkcjonowania wspólnot lokalnych.

Szczególnie istotne jest powstrzymanie się od podejmowania działań, które dokonywałyby destrukcji powstałych w 1990 roku podstaw systemu samorządowego, np. zniszczenia zasady przedstawicielstwa, co uniemożliwiłoby spójne zarządzanie sprawami publicznymi o charakterze lokalnym. Równie ważne jest zachowanie zasady adekwatności poziomu odpowiedzialności organów samorządowych w stosunku do posiadanych kompetencji formalnych i znajdujących się w ich dyspozycji instrumentów, a zwłaszcza adekwatności pozostających do dyspozycji środków finansowych w relacji do zakresu i standardów realizacji zadań publicznych – napisali samorządowcy.