Przedmiotem wniosku prokuratora generalnego jest zagadnienie prawne dotyczące wyjaśnienia treści przepisów zawartych w art. 8 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy ustalany jest dla osoby uprawnionej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku sprawowania tej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Wskazane we wniosku rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujące w tego rodzaju sprawach niewątpliwie uzasadniają podjęcie przez NSA uchwały.
Jak podniósł prokurator generalny, po dokonaniu analizy orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 8 pkt 2 i w art. 10 ustawy, w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu zarysowały się dwie całkowicie odmienne linie orzecznicze.
Dwa rozbieżne stanowiska
Zgodnie z dominującym poglądem dotyczącym interpretacji art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, wspomniany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w każdym przypadku, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby uprawnionej, w wysokości 400 zł miesięcznie. W sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu ulega jedynie wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych okres pobierania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Odmienne od przedstawionego stanowisko, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci zostało wyrażone w wyrokach: WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, WSA w Warszawie z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/12 i WSA w Warszawie z 15 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 137/13. W orzeczeniach tych podkreślano, że do każdego zasiłku rodzinnego, w sytuacjach opisanych w art. 9–15 ustawy, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą one być kumulowane. Powołując się na wykładnię językową, systemową i celowościową, przyjęto w tych orzeczeniach, że związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu na gruncie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku, gdyż tylko wtedy spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe. Przeciwna interpretacja od przedstawionej prowadzić ma – z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu. Ponadto podkreślano, że za przyjętą prokonstytucyjną wykładnią przemawia art. 71 ust. 1 i 2 konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.
Zasady udzielania urlopów wychowawczych
Wyjaśnienie przez powiększony skład NSA przepisów prawnych dotyczących dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego poprzedzone być musi ogólnymi uwagami dotyczącymi udzielania pracownikom urlopów wychowawczych. Kwestie te w dacie wejścia w życie ustawy z 26 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (1 maja 2004 r.) unormowane były i są nadal uregulowane w art. 186 kodeksu pracy. Z regulacji tej wynika m.in., że pracownik zatrudniony co najmniej 6 miesięcy ma prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w wymiarze i na zasadach określonych w ustawie. Od 1 października 2013 r. szczegółowe warunki udzielania urlopu wychowawczego określa rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania urlopu wychowawczego (DzU 2013 r. poz. 1139), w którym postanowiono, że wniosek o udzielenie urlopu zawiera m.in. wskazanie daty rozpoczęcia i zakończenia urlopu wychowawczego, okresu urlopu wychowawczego, który dotychczas został wykorzystany na dane dziecko i określenie liczby części urlopu wychowawczego, z których dotychczas skorzystano na dane dziecko.
Pracodawca ma obowiązek udzielenia urlopu wychowawczego pracownikowi, który wystąpił z takim wnioskiem i spełnia warunki ustawowe. Urlop wychowawczy, będący odpowiednikiem urlopu określonego w prawie unijnym jako urlop rodzicielski, jest urlopem bezpłatnym. W przypadku gdy rodzina korzystającego z tego urlopu pracownika osiąga dochody poniżej ustalonego kryterium dochodowego i przysługuje jej z tego tytułu wsparcie ze środków publicznych w postaci zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków na zasadach przewidzianych w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., to osobie uprawnionej przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2 i art. 10 ustawy).
Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem
Szczegółowe kwestie dotyczące tego dodatku zostały określone w art. 10 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1: „Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:
1) 24 miesięcy kalendarzowych;
2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;
3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności”.
Artykuł 10 ust. 2 stanowi: „Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie”. Na tle powyższej regulacji wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych zasygnalizowane przez prokuratora generalnego rozbieżności dotyczące tego dodatku w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie korzystania z urlopu wychowawczego sprawuje faktyczną opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu.
W ustawie zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. W artykule 10 ustawy wskazano przesłanki pozytywne, których zaistnienie umożliwia przyznanie do zasiłku rodzinnego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, określono zróżnicowany okres jego pobierania, miesięczną wysokość dodatku oraz wymieniono przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że osobie, o której mowa w ust. 1, dodatek nie przysługuje.
Dodatek na każde dziecko
Konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy.
(Uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13)
