Proponowana ustawa o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw jest efektem prac zespołu „Samorząd Terytorialny dla Polski” funkcjonującego w ramach Forum Debaty Publicznej.
Niniejszy projekt jest również wyrazem toczącej się debaty na temat, jaki ma być w Polsce przyszły model działania samorządu; czy ma się opierać na silnie umocowanym organie wykonawczym wspieranym i kontrolowanym przez czynnik demokratyczny, czy też odwrotnie, to organ stanowiący decydować ma w szerszym niż dziś wymiarze o działaniach samorządowych.
Prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw zakłada znaczące wzmocnienie pozycji organu stanowiącego w stosunku do wykonawczego. Wejście w życie ustawy oznacza zasadniczą zmianę ustroju samorządu terytorialnego. Konsekwencją przyjęcia drugiego modelu może być zmarginalizowanie prerogatyw wójta, burmistrza, prezydenta, starosty czy zarząd województwa do pozycji wykonawcy poleceń organu stanowiącego.
BIURO RADY GMINY WEDŁUG OBOWIĄZUJĄCYCH PRZEPISÓW
Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie wskazuje organ wykonawczy gminy jako ten, do którego zadań należy organizacja aparatu pomocniczego zapewniającego obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną gminy. Wójt jako organ wykonawczy potrzebuje odpowiednio zorganizowanych służb, które umożliwią mu sprawne i skuteczne wykonywanie swoich obowiązków. Naturalną konsekwencją jest powierzenie właśnie wójtowi kompetencji do tworzenia odpowiednich struktur i zarządzania nimi.
Przepisy art. 33 ustawy o samorządzie gminnym nie definiują wprost, czy urząd gminy jest tylko aparatem pomocniczym wójta, czy może również rady gminy i jej organów wewnętrznych, a także innych podmiotów. Z jednej strony wójt jest organem wykonawczym gminy, wykonuje uchwały rady gminy oraz inne zadania określone przez przepisy prawa, posiada uprawnienia przypisane wyłącznie jemu, jest wreszcie kierownikiem urzędu gminy. Z drugiej strony urząd gminy wykonuje także ważne zadania w zakresie obsługi rady gminy i jej organów wewnętrznych. W praktyce zatem dla techniczno-organizacyjnej obsługi tych podmiotów w strukturze urzędu gminy wydziela się specjalne biura lub stanowisko pracy, ewentualnie powierza pracownikom urzędu gminy dodatkowe obowiązki związane z obsługą rady gminy. Bez względu na przyjęte rozwiązanie, pracownicy wykonujący zadania w zakresie obsługi rady gminy są pracownikami danego urzędu gminy podporządkowanymi na ogólnych zasadach wójtowi.
W konsekwencji urzędy gmin stanowią nie tylko aparat pomocniczy wójtów. Pojęcie to ma charakter zbiorczy i obejmuje aparat pomocniczy także organów stanowiących gminy i ich organów wewnętrznych.
Wójt ma prawo zwalniać i zatrudniać, jako kierownik urzędu gminy oraz zwierzchnik służbowy, pracowników tego urzędu. W przypadku wyodrębnienia w urzędzie gminy komórek organizacyjnych (biur) zajmujących się obsługą rady gminy i jej struktur wewnętrznych pracownicy biura rady są także pracownikami tego urzędu podporządkowanymi wójtowi. W ramach funkcji kierowniczych wójt zapewnia sprawne funkcjonowanie urzędu, koordynuje pracę jego wewnętrznych komórek organizacyjnych (wydziałów, referatów, biur i stanowisk pracy).
Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Wójt ma więc wyłączną kompetencję do nadania regulaminu organizacyjnego urzędowi gminy. Zatem utworzenie wchodzącego w skład urzędu biura rady, do którego należałoby zapewnienie obsługi rady i jej struktur, leży wyłącznie w gestii wójta gminy.
Rada gminy jako organ jednostki samorządu również potrzebuje wspierających ją struktur. Jednak to na wójcie ciąży obowiązek zapewnienia radzie odpowiedniej obsługi administracyjnej i określenia sposobu jej organizacji. Może to bowiem zrobić na różne sposoby, w tym także powołując specjalną komórkę organizacyjną w urzędzie (np. biuro rady), której celem będzie obsługa administracyjna rady gminy. Niemniej jednak nadal jest to część urzędu podległa wójtowi, a nie radzie. Także z punktu widzenia kwestii pracowniczych to wójt jest kierownikiem urzędu i pracodawcą urzędników, także zatrudnionych w takiej komórce organizacyjnej.
Jednocześnie przepisy prawa nie dają radzie gminy, ani jej przewodniczącemu, wpływu na ustalenia wójta w tym zakresie poprzez możliwość wyrażenia opinii czy zgody w przedmiocie treści całego zarządzenia czy też tych fragmentów, które mogą dotyczyć rady. Nie jest również możliwe żądanie czy nakazanie przez radę powołania takiej odrębnej komórki organizacyjnej w urzędzie. Rada nie może także wprowadzić tego typu postanowień do statutu gminy. Natomiast gdy już taka komórka organizacyjna zostanie utworzona, to rada
nie może wpływać na zakres jej obowiązków czy sposób wykonywania zadań, bowiem należy to w całości do kompetencji wójta.
PROPOZYCJE ZMIAN
W prezydenckim projekcie ustawy wprost został wyartykułowany obowiązek zapewnienia obsługi rady gminy i jej organów przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za pośrednictwem wyodrębnionego w strukturze urzędu gminy stanowiska pracy, w tym niepełnoetatowego, lub wyodrębnionej komórki organizacyjnej.
W uzasadnieniu projektu podkreśla się, że obecnie pracownicy odpowiedzialni za obsługę organu stanowiącego pozostają pracownikami urzędu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie – podwładnymi odpowiednio wójta, burmistrza czy też prezydenta. Zarówno przewodniczący rady, jak i poszczególni radni nie dysponują żadnymi narzędziami wpływu na wspomnianych pracowników. Podkreśla się jednocześnie, że rada gminy nie ma żadnego upoważnienia do nakładania obowiązków na jakiegokolwiek pracownika gminy ani do wydawania poleceń osobom, dla których pracodawcą jest wójt. Nie jest również uprawniona do zobowiązania wójta do wydawania poleceń określonej treści swoim pracownikom. Wójt powinien zapewnić obsługę rady i faktycznie pracownicy, którzy będą się tym zajmować, będą wykonywać polecenia radnych, a w szczególności przewodniczącego, ale nie stanowi to dla rady podstawy do wprowadzania w drodze regulacji statutowej zasady podległości pracownika wobec przewodniczącego rady, bowiem przewodniczącemu rady nie przysługują żadne uprawnienia wobec pracowników urzędu gminy, a wszelkie kompetencje związane ze zwierzchnictwem służbowym przysługują kierownikowi urzędu.
Projektodawca wskazuje, że stan taki, w sytuacji konfliktu między organem stanowiącym a organem wykonawczym – możliwym w gminach, gdzie wybór wójta jest niezależny od wyboru rady gminy – może prowadzić do prób paraliżu działania organu stanowiącego. W celu uniknięcia właśnie takich sytuacji w projekcie zmiany ustawy o samorządzie gminnym proponuje się więc, aby obsługa rady i jej organów prowadzona była nadal poprzez urząd gminy, jednakże za pośrednictwem wyodrębnionego stanowiska pracy ewentualnie wyodrębnionej komórki organizacyjnej. Pracownicy zajmujący takie stanowisko w zakresie merytorycznym podlegaliby wyłącznie przewodniczącemu rady, zaś czynności z zakresu prawa pracy, w tym nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy z tymi pracownikami, wymagałyby opinii przewodniczącego rady, miałby on też prawo wydawania poleceń służbowych pracownikom biura. Zatem w stosunku do pracowników zatrudnionych w biurze rady istotnie wzmocniona zostałaby pozycja przewodniczącego rady. Minimalna obsada etatowa biura będzie określona w akcie wykonawczym wydanym przez ministra właściwego do spraw administracji.
Standardy obsługi, szczegółowe wymagania kwalifikacyjne, a także organizację i zasady funkcjonowania obsługi rady miałaby określić rada gminy w uchwale podjętej na wniosek przewodniczącego.
OCENA PRZYJĘTEGO ROZWIĄZANIA
Przyjęte w projekcie prezydenckim rozwiązanie związane z wprowadzeniem ustawowej gwarancji odrębnej obsługi rady gminy w urzędzie, poprzez obligatoryjne utworzenie wyodrębnionej komórki podporządkowanej przewodniczącemu rady gminy lub wyodrębnienie w strukturze urzędu gminy stanowiska pracy do spraw obsługi rady gminy, oceniane jest raczej krytycznie przez ekspertów.
W stanowisku Rady Ministrów z 11 czerwca 2014 r., DKRM-140-18(12)/14, zwraca się uwagę, że obowiązujące już rozwiązania pozwalają jednostkom samorządu terytorialnego kształtować organizację i tryb pracy swoich organów. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby już obecnie w strukturze urzędu wyodrębnić komórkę, która zajmować się będzie wyłącznie sprawami np. obsługi rady gminy. Taka jest też obecna praktyka w jednostkach samorządu terytorialnego (tworzenie biura rady lub samodzielnych stanowisk do jej obsługi). Poza tym utworzenie odrębnej podporządkowanej formalnie wójtowi komórki organizacyjnej urzędu dla obsługi organu stanowiącego, z jednoczesnym przyznaniem przewodniczącemu merytorycznego zwierzchnictwa nad zatrudnionymi w niej pracownikami oraz uprawnieniem rady do określania kwalifikacji oraz liczby zatrudnianych pracowników, może w efekcie powodować spory kompetencyjne pomiędzy wójtem a przewodniczącym rady. Warto przy tym zauważyć, że analizowane rozwiązania wprowadza się jedynie na szczeblu gminnym, z pominięciem powiatu i województwa.
PODSUMOWANIE
Wydaje się, że tego typu propozycje mogą w praktyce stanowić asumpt do budowania instytucjonalnego zaplecza dla opozycji wójta, ponadto nie sposób wykluczyć problemów natury kadrowej dotyczących pracowników obsługujących radę. Z jednej strony pracownicy ci będą mieli swojego formalnego przełożonego jakim jest wójt, z drugiej zaś będą musieli jednak wykonywać polecenia wydawane przez przewodniczącego rady, a standardy ich kwalifikacji i organizacji pracy wyznaczać będzie rada gminy.
Wydaje się również, że skoro aktualnie obowiązujące przepisy formułują zarówno obowiązek zapewnienia radzie odpowiedniej obsługi administracyjnej, jak i stwarzają możliwość dostosowania organizacji tego obowiązku do faktycznych potrzeb danej gminy, poprzez możliwość stworzenia odrębnej komórki organizacyjnej do obsługi biura rady, czy też wyodrębnienia samodzielnego stanowiska w tym zakresie, ewentualnie powierzenia czynności obsługi rady jako dodatkowych obowiązków pracownikowi, to zbędne jest wprowadzanie uregulowań, które potencjalnie mogą stwarzać dodatkowe i raczej niepotrzebne komplikacje w zakresie obsługi rady gminy. Podkreślenia wymaga, że takie uregulowanie zostało przewidziane jedynie na szczeblu gminnym, z pominięciem powiatu i województwa.
SYLWIA ZAWARTKA
radca prawny w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu
