Bogactwo Samorządów

Najbogatsze samorządy w 2020 roku

Warszawa, Sopot, Polkowice, Kleszczów – czołówka nie zmienia się. Warte zauważenia są awanse Pucka wśród miast powiatowych oraz Chojnic wśród gmin wiejskich. Ogólna sytuacja finansowa samorządów nie wygląda jednak optymistycznie. Równoczesny spadek dochodów własnych i wzrost łącznych dochodów oznacza uzależnianie JST od otrzymywanych dotacji celowych, co jest niekorzystnym zjawiskiem.

Jak co roku komentarz do rankingu zamożności samorządów wykorzystujemy nie tylko jako okazję do omówienia jego wyników, ale także do bardziej ogólnych obserwacji na temat trendów zmian najważniejszych wskaźników finansowych. Do niektórych z zasygnalizowanych dzisiaj wątków będziemy jeszcze wracali – w bardziej pogłębiony sposób  przy okazji dalszych publikacji we „Wspólnocie”.

Zacznijmy od tego, że jak na razie skutki pandemii i powiązanych z nią lockdownów w 2020 r. okazały się nieco mniej dewastujące niż się w pewnym momencie obawialiśmy. Jak pisaliśmy przy okazji niedawnego rankingu zmian w dochodach własnych (por. Wspólnota nr 11/2021), te najbardziej pożądane dochody spadły w skali kraju nieznacznie (choć oczywiście w poszczególnych jednostkach samorządowych spadek był znacznie większy niż przeciętne 2 proc. w skali całego kraju), ale łączne dochody budżetowe nawet lekko wzrosły. Wzrost nie był bardzo szybki – w miastach na prawach powiatu wyniósł ok. 3 proc., w gminach – 6 proc., ale w powiatach przekroczył nawet 10 proc. Równoczesny spadek dochodów własnych i wzrost łącznych dochodów oznacza wzrost uzależnienia samorządów od otrzymywanych dotacji celowych, co jest niewątpliwie niekorzystnym zjawiskiem, o czym także pisaliśmy obszernie niedawno. 

Te zmiany wysokości dochodów ilustruje rys. 1. Przypomnijmy tylko, że szybki ich wzrost po 2015 roku to w znacznej mierze efekt pojawienia się realizowanych przez gminy programów socjalnych (przede wszystkim 500+), a nie poprawy kondycji finansowej samorządów. Dlatego obraz przedstawiony na rys. 1 zaczynamy od roku 2016, traktowanego jako bazowy. Daje to lepszą porównywalność danych w kolejnych latach. Dodajmy jeszcze, że wzrost dochodów to nie jest to samo, co poprawa kondycji finansowej. Dla oceny tej ostatniej trzeba by wziąć pod uwagę także wycenę kosztów nowych zadań nakładanych na samorządy, wzrost kosztów wynikający z przepisów uchwalanych na poziomie kraju (np. wzrost wynagrodzeń płaconych nauczycielom) czy swobodę dysponowania przez samorządy swoimi dochodami. Pewnym przybliżeniem obrazu zmian kondycji finansowej jest zmiana wielkości nadwyżki operacyjnej. Przy tych wszystkich zastrzeżeniach wzrost wielkości budżetów samorządowych jest niekwestionowanym faktem, którego nie można lekceważyć.

Rys. 1. Zmiany w dochodach budżetów samorządowych (ceny stałe, 2016=100)

O tym, że kondycja finansowa nie jest tak wspaniała, jak na pierwszy rzut oka wygląda na podstawie zmian wielkości dochodów, świadczy też obraz zmian wydatków majątkowych (rys. 2). Po rekordowym 2018 roku, rok 2020 był drugim kolejny rokiem spadków. A przecież mówimy o końcówce unijnego, bezprecedensowo wysokiego dla Polski, siedmioletniego budżetu. Można by się więc spodziewać, że w tym okresie „żniwa” w postaci dużych projektów inwestycyjnych będą wyjątkowo obfite. Zwłaszcza jeśli dodamy do tego szeroko reklamowane wsparcie dla inwestycji ze szczebla krajowego, np. w postaci Funduszu Dróg Samorządowych czy Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Spadek wielkości inwestycji był najłagodniejszy w województwach (w cenach stałych zaledwie 3 proc. w stosunku do roku poprzedniego), a najsilniejszy w miastach na prawach powiatu (prawie 9 proc,) i gminach (prawie 12 proc.).

Drugi raz z rzędu obniżyły się także wydatki finansowane ze środków Unii Europejskiej i innych funduszy pomocowych (np. z funduszy norweskich). Jeszcze raz ujawniło się, jak mocno powiązane ze sobą są trendy zmian w dopływie dotacji unijnych i wydatków majątkowych. W 2020 r. wielkość tych dotacji to ponad 34 proc. ogółu wydatków majątkowych (choć trzeba pamiętać, że fundusze unijne są zużywane nie tylko na dofinansowanie inwestycji, ale wydatki bieżące stanowią w nich niewielką mniejszość).

Rys. 2.

Rys. 3.

Równocześnie jednak kolejny rok obserwujemy wzrost zadłużenia jednostek samorządowych (rys. 4). Przy jednoczesnym spadku wydatków inwestycyjnych ten wskaźnik to kolejny powód do niepokoju i przesłanka, że kondycja finansowa samorządów nie jest tak dobra, jak by to wynikało z samego wzrostu dochodów budżetowych. Dodajmy, że od 2010 roku ani razu wzrost nie był tak szybki (przyrost zadłużenia o ponad 8 miliardów złotych w stosunku do roku poprzedniego). W ciągu ostatnich 12 lat tylko raz – w 2009 roku – skumulowana wielkość zadłużenia na koniec roku była mniejsza od wielkości wydatków majątkowych samorządów. Na przeciwnym biegunie mamy sytuację z lat 2011 i 2016, kiedy to wielkość zadłużenia przekraczała dwukrotność wydatków majątkowych. W roku 2011 stosunek tych dwóch wartości wyniósł 1,87 i był trzecim najwyższym w ciągu ostatnich 12 lat. Jeszcze w 2018 r. stosunek ten wynosił 1,36. Nie musi to być sygnał nadchodzących kłopotów ze spłatą zadłużenia, ale wskazuje na rosnące uzależnienie wielkości inwestycji od środków zwrotnych.

Rys. 4. Zadłużenie samorządów terytorialnych (w mln zł)

 

Metoda rankingu

Metoda obliczania wskaźnika użytego w rankingu jest identyczna jak rok temu i w poprzednich latach. Pominięte zostały wpływy z dotacji celowych. Zwłaszcza w okresie intensywnego korzystania z funduszy unijnych dotacje mają chwilowy, ale bardzo silny wpływ na wielkość dochodów. Wpływ wielkiej dotacji inwestycyjnej potrafi wywindować samorząd wysoko w rankingu. Jest to jednak awans chwilowy (incydentalny) i niemający związku z trwałym wzrostem zamożności budżetu. Wydaje się więc, że uwzględnienie tylko dochodów własnych i otrzymywanych subwencji lepiej oddaje hasło naszego rankingu („zamożność”).

Tak jak w ubiegłych latach wpływające do budżetu dochody zostały skorygowane na dwa sposoby. Po pierwsze, odjęliśmy składki przekazywane przez samorządy w związku z subwencją równoważącą (regionalną w przypadku województw) – tak zwane w środowiskach samorządowych janosikowe. Po drugie, do faktycznie zebranych dochodów dodaliśmy skutki zmniejszenia stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych (chodzi o to, aby porównywać faktyczną zamożność, a nie skutki podejmowanych w gminach autonomicznych decyzji odnoszących się do polityki fiskalnej). Ta poprawka odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych, bo powiaty i województwa nie podejmują żadnych decyzji odnoszących się do podatków.

Skorygowane w ten sposób dochody podzieliliśmy przez liczbę ludności każdej jednostki samorządowej.

 

Wyniki rankingu

Mówiąc najkrócej, nic nowego. Od niepamiętnych czasów (a przynajmniej przez całą minioną dekadę) liderami w swych kategoriach są: Warszawa wśród miast wojewódzkich, Sopot wśród miast na prawach powiatu, Polkowice wśród miast powiatowych i Kleszczów wśród gmin wiejskich. W kategorii miasteczek tylko raz, w 2017 roku, prowadzenie – na rzecz Dziwnowa – oddała Krynica Morska. Wśród województw Mazowsze jest liderem szósty raz z rzędu. Jedynie wśród powiatów stabilność rankingu jest nieco mniejsza – w ostatnich latach na prowadzeniu zmieniał się tegoroczny lider (powiat przysuski) oraz zeszłoroczny (powiat człuchowski). Nie trzeba wielkiej głębi analiz budżetowych, żeby dostrzec, że o tej wysokiej pozycji wśród powiatów w znacznym stopniu decydują transfery zewnętrzne, a nie wielkość dochodów podatkowych.

Wypatrując – stosunkowo nielicznych – poważniejszych przesunięć w czołówce, można dostrzec niedawny awans Pucka wśród miast powiatowych oraz Chojnic wśród gmin wiejskich. Rozpoznanie czynników wpływających na ten awans wymagałoby już bardziej dokładnego przyjrzenia się pojedynczym przypadkom, co wykracza poza zakres komentarzy okołorankingowych.
 

*Paweł Swianiewicz jest profesorem nauk ekonomicznych, dyrektorem Szkoły Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego oraz kierownikiem Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego

**Julita Łukomska jest adiunktem w tej samej Katedrze


Ranking do pobrania: