Rozmowy Wspólnoty W samorządach

Zracjonalizujmy system zarządzania oświatą

18.10.2019

Nauczycielskie związki zawodowe nawet nie próbują rozmawiać z samorządami. Czujemy, że jesteśmy intruzami. Dla organizacji zawodowych w oświacie obecna sytuacja jest korzystna – mają rząd jako jednego rozmówcę, a gminy i tak muszą wykonać wynegocjowane przez nich porozumienia. Ich nie obchodzi skomplikowany i nieprzejrzysty system finansowania, wieloczynnikowy i ciągle zmieniany algorytm, dla nich ważna jest tylko siatka płac i utrzymanie Karty Nauczyciela.

Tej wiosny Związek Gmin Wiejskich RP czeka zmiana lidera, bo dotychczasowy przewodniczący Marek Olszewski został starostą i odszedł ze swojej gminy. Czy jest już kandydat na jego następcę?

Rzeczywiście, czekają nas wybory, ale trudno przewidzieć, kto będzie następcą Marka Olszewskiego, bo wybory są wyborami. Dotychczas w ZGW RP sukcesja była starannie przemyślana, zależało nam, aby została zachowana ciągłość działania oraz neutralność polityczna, której związek powinien przestrzegać. Myślę, że w obecnych wyborach to jeszcze możliwe, ale w kolejnych może być problem, bo ograniczenie liczby kadencji wyeliminuje wielu doświadczonych samorządowców. Starym wójtom nie mieści się w głowie oczekiwanie, żeby RIO narzucała gminie budżet, bo brak jest wewnętrznego porozumienia. A spotykamy się z sytuacjami, że nowi nie mają z tym problemu. Niemniej jednak związek postara się przeprowadzić samorząd przez trudny okres, jaki mamy dzisiaj.

To oznacza, że potrzebny jest wyrazisty i zdecydowany lider. Dlatego ponawiam pytanie o personalia.

Trwają rozmowy, nie ma żadnych ustaleń. Zgodnie ze statutem o osobie przewodniczącego rozstrzygną wolne wybory.

Rozumiem. Przejdźmy więc do kluczowych spraw, przed którymi stanie związek i przewodniczący.

Są dwie główne sprawy, obie dotyczą finansów i naszej samorządowej solidarności. Obszary wiejskie są bardzo zróżnicowane, nie można gmin traktować jednakowo. Tu, na wschodzie, zauważmy, że samorząd gminny niedługo stanie się atrapą. Koniecznie trzeba napisać nową ustawę o dochodach JST, rzetelnie wycenić koszt zadań publicznych i zbudować na nowo mechanizm wyrównawczy. Państwo musi dokonać wyceny zadań i przekazać środki odpowiednie do ponoszonych przez gminy kosztów. W tym miejscu zawsze przywoływany jest przykład oświaty, więc i ja to zrobię: formułowane przez nauczycieli postulaty płacowe, skądinąd słuszne, mogą wiele gmin dobić. Gdyby wprowadzić postulowaną przez nauczycielskie związki zawodowe podwyżkę w wysokości 1000 zł, to niektóre gminy nie będą w stanie tych wynagrodzeń wypłacić. Dlatego uważamy, że nie powinno być tak, że kto inny ustala pensje, a kto inny wypłaca. My dzisiaj coraz więcej dopłacamy do zadania, nie wiadomo dlaczego nazywanego własnym. Na sposób realizacji zadań oświatowych mamy niewielkie przełożenie – nie mamy wpływu na programy nauczania, na siatkę płac nauczycieli, nie możemy nawet racjonalnie ułożyć organizacji i finansowania sieci szkół, bo konieczna jest zgoda administracji rządowej. Pozostaje nam rola kasjerów. Drugi obszar to pomoc społeczna…

Wróćmy jeszcze do oświaty, bo to ważna kwestia: gdyby nie gminy to poziom sektora edukacji byłby w Polsce opłakany. Pamiętamy, jak to wyglądało, gdy szkoły były prowadzone przez państwo. Dzisiaj dzieci uczą się w znakomitych warunkach, mają świetną opiekę i znakomitych nauczycieli. Gminy dopłacają do oświaty, bo dopłacają do własnych dzieci…

Zgoda. Dopłacaliśmy też do oświaty, zanim stała się ona zadaniem własnym samorządu. Nikt z nas nie zamierza tego zmieniać, ale państwo powinno zapewnić niezbędne minimum finansowania. Dotyczy to głównie gmin niezamożnych, tych typowo rolniczych położonych daleko od szosy, bo przecież nie możemy pozwolić, aby jakość edukacji w nich zależała od tego, czy dana gmina ma większe, czy mniejsze dochody. W niektórych z nich wydatki sztywne na oświatę i pomoc społeczną wynoszą ponad 70 proc. wydatków budżetowych! W końcu wszystkie organizacje samorządowe zgodziły się i postawiły sprawę jasno: niech rząd weźmie na siebie płace nauczycieli i pochodne od wynagrodzeń, równocześnie korygując subwencję oświatową, a my zajmiemy się finansowaniem reszty, w tym dofinansowaniem zajęć dodatkowych i utrzymaniem substancji materialnej placówek oświatowych. Tak to funkcjonuje w Niemczech, we Francji, może też tak być w naszym kraju. To stanowisko ze wspólnego spotkania, które ostatnio odbyliśmy w Kowalu.

Jak organizacje samorządowe mogłyby przekonać rząd do takiego rozwiązania?

To nie jest łatwe. Musimy o tym mówić i starać się przekonać rząd, że nie warto robić z dobrze funkcjonujących samorządów instytucji fasadowych.

A może warto podjąć wspólną akcję ze związkami zawodowymi nauczycieli?

Oni nas nawet nie chcą zauważać, kiedy próbujemy z nimi rozmawiać. Czujemy, że jesteśmy intruzami. Organizacjom zawodowym nauczycieli obecna sytuacja wydaje się korzystna – mają rząd jako jednego rozmówcę, a gminy i tak muszą wykonać wynegocjowane przez nich porozumienia. Ich nie obchodzi skomplikowany i nieprzejrzysty system finansowania, wieloczynnikowy i ciągle zmieniany algorytm, ich interesuje tylko siatka płac i utrzymanie Karty Nauczyciela. Wracając do głównego pytania, pierwszy krok w sprawie racjonalizacji zarządzania oświatą w Polsce już uczyniliśmy. Udało się przyjąć wspólne stanowisko, aby rząd przejął zadanie finansowania wynagrodzeń nauczycieli, co jest osiągnięciem, bo do tej pory miasta nie zgadzały się na taki scenariusz. Finansowanie to można zorganizować na dwa sposoby: albo niech płace realizują kuratoria bezpośrednio, albo należy to zadanie przekwalifikować na zadanie zlecone i zapewnić gminom 100 proc. środków na finansowanie. Podkreślam, że MEN wraz z Ministerstwem Finansów muszą podjąć ten problem w rozmowach z gminami, bo więcej niż jedna trzecia z nich ma nadwyżkę operacyjną poniżej 5 proc. Tam już kończy się samorządność. Niektórzy twierdzą, że potrzebna jest nadwyżka w wysokości 15 proc., aby móc odtwarzać istniejący majątek, a przecież my mamy jeszcze bardzo dużo do nadrobienia. Połowa dróg gminnych w Polsce jest nadal nieutwardzonych, niedokończone są inwestycje w gospodarkę wodnościekową itd.

Ostatnio rząd zadeklarował, że będzie w większym stopniu wspierał finansowanie dróg lokalnych i budowę mostów.

To prawda, według zapowiedzi tych środków ma być znacznie więcej niż w programie schetynówek. Na razie to jednak zapowiedzi i nadal nie znamy zasad finansowania budowy dróg gminnych. Wojewoda będzie ustalał odrębne zasady dla każdego województwa, a od decyzji wojewody nie przewidziano odwołania. Zatem ocena efektów będzie możliwa za jakiś czas. Mosty to odrębny temat, ale w drogach lokalnych nie chodzi tylko o te gminne. Według Związku Powiatów Polskich także ponad 50 proc. dróg powiatowych jest w złym stanie technicznym i według obliczeń trzeba 50 lat na zmianę tego stanu. W świetle takiej oceny utrzymanie sieci dróg lokalnych na wysokim poziomie technicznym jest w ogóle niemożliwe, bo przecież żadna nawierzchnia drogowa nie wytrzyma pół wieku bez kapitalnego odnowienia. Dlatego środki przeznaczone na ten cel muszą być większe i systematycznie muszą rosnąć.

Ale wiemy, że państwo tych środków nie ma!

Potrzeba innych rozwiązań. Trzeba na przykład przemyśleć system klasyfikacji dróg. To może mieć spory wpływ na sposób technicznego utrzymania dróg istniejących, na ich utrzymanie zimowe itd. Tu też można zaoszczędzić albo przynajmniej doprowadzić do racjonalizacji sieci drogowej. Warto się zastanowić, czy na terenie gmin musi być aż tyle dróg powiatowych, na które gminy nie mają wpływu.

To po co wtedy powiat?

No właśnie, tu też jest problem. Powiaty tworzą strategie rozwoju, ale oprócz utrzymania dróg i przekształcania oświaty ponadpodstawowej nie mają nic do zrobienia, bo ich zadania są głównie administracyjne, na które otrzymują znaczone pieniądze. Dochody własne powiatów są zaledwie na poziomie kilku procent.

Patrząc ironicznie, hodują jeszcze długi szpitali…

Tu widać, że niektóre zadania są w sposób sztuczny przekazywane samorządom. A powinno chodzić o zadania prorozwojowe.

Spójrzmy więc na gminy, które są mocno zróżnicowane. Mamy gminy okołometropolitalne – bogate i z osadnictwem niemal miejskim, mamy typowo rolnicze – zwykle bardzo ubogie. Są wreszcie takie, jak Terespol, które mają komponent rolniczy, ale przygraniczność i obecność terminali powoduje, że gospodarka wygląda nietypowo. W jaki sposób podejść do tak zróżnicowanych jednostek?

Gmina jest elementarną jednostką organizacji państwa. Tu znajdują się najważniejsze kompetencje istotne dla każdego mieszkańca: infrastruktura koło jego domu, edukacja jego dzieci, opieka nad słabszymi. Wszystkie gminy mają takie same zadania, ale są bardzo różne. Gminy metropolitalne co 5 lat podwajają liczbę mieszkańców. W czasie mojej młodości awansem cywilizacyjnym było mieszkanie w bloku, dzisiaj awansem jest zbudowanie domu poza miastem. To trend europejski i rodzi on problemy przede wszystkim dla miast, bo gminy wianuszkowe mają pieniądze, żeby sobie z tym poradzić. Gminy rolnicze są w najtrudniejszej sytuacji, tam mieszkają najbiedniejsi. Takie jest województwo lubelskie, gminy wiejskie są biedne, a właśnie na ich terenie mieszka większość ludności województwa. Brakuje silniejszych miast i miasteczek. Na przykładzie naszego województwa widać, że promowany przez Unię Europejską polaryzacyjno-dyfuzyjny model rozwoju nie sprawdza się. W całej Polsce w ostatnich latach też nadmiernie wspierano metropolie kosztem wsi. Na terenach wiejskich nie był prowadzony żaden projekt indykatywny, nie próbowano wzmocnić trendów rozwojowych, w rezultacie naszym problemem stała się demografia – systematyczne i głębokie wyludnienie oraz starzenie się tych obszarów. Młodzi ludzie wyjeżdżają za granicę lub do dużych miast i już nie wracają.

Jaki więc powinien być pomysł na tę rolniczą wieś?

Nie można ograniczać się wyłącznie do promowania turystyki i agroturystyki. I nie ma dylematu, czy powinno się iść w kierunku gospodarstw rodzinnych czy farm wielkoobszarowych. Potrzebna jest polityka rolna uwzględniająca w ogóle interesy polskich rolników. Tego dzisiaj nie ma. Po drugie, nie wszędzie może być rozwijane rolnictwo towarowe. Do tego trzeba na przykład gruntów odpowiedniej klasy. W mojej gminie nie ma pod tym względem dobrych warunków, ale na szczęście przygraniczne położenie daje ludziom pracę poza tym sektorem gospodarki. Mogłoby to wyglądać o wiele lepiej, gdyby polityka dotycząca ruchu przygranicznego z Białorusią była mądrzej prowadzona – dziś Terespol od Brześcia dzieli 17 szlabanów. Mimo to Białoruś kupuje u nas sporo płodów rolnych, ratując nieco wschodni rynek, który straciliśmy w wyniku rosyjskich sankcji gospodarczych. Byłem świadkiem, kiedy konsul rosyjski sarkastycznie gratulował białoruskiemu, że na Białorusi każda jabłoń rodzi 7 ton jabłek! Białorusini brali nasze jabłka, tłoczyli z nich soki i sprzedawali Rosjanom, w ten sposób obchodziliśmy sankcje. Ale nie wiedzieć czemu jako państwo nie potrafimy i nie chcemy z Białorusią handlować ani mieć z nią dobrych relacji. A to bardzo by pomogło przygranicznym gminom na ścianie wschodniej. W polityce rolnej ważne jest też mobilizowanie rolników, aby w większym stopniu na miejscu przetwarzali swoje produkty. Tak to funkcjonuje na Zachodzie, szczególnie dobrym przykładem jest Francja, gdzie dla rolników są dopłaty, gdzie stosuje się praktyki protekcjonistyczne wykluczające zagraniczną konkurencję, przeznacza się ogromne środki na promocję serów, win itd. W Polsce nikt się nie troszczy o to, aby rozwijać spółdzielczość, rodzime sieci sprzedaży, promować produkcję za granicą. Wszystko puszczono samopas. Na obszarach wiejskich mieszka ponad 30 proc. populacji Polaków, z rolnictwem związanych jest zaledwie 10 proc. Aby nie tworzyć w przyszłości programów zaludniania niektórych części kraju, konieczna jest interwencja publiczna, szczególnie w gminach o niskiej gęstości zaludnienia z uwzględnieniem mieszkańców w wieku poprodukcyjnym. Te gminy bez wsparcia państwa w infrastrukturze nie są w stanie poradzić sobie same.

Wróćmy do spraw organizacji samorządowych. Jedną z cech ruchu samorządowego jest słabość organizacyjna – na ponad 1000 miast w naszym kraju do Związku Miast Polskich należy niewiele więcej niż 300, na ponad 1500 samorządów z obszarami wiejskimi do ZGW RP przystąpiło niewiele ponad 600.

To jest problem, koledzy różnie do tego podchodzą. Wielu z nich wydaje się, że skoro są takie uwarunkowania prawne, to muszą sobie jakoś radzić w ich ramach, a próba zmiany uwarunkowań nie jest możliwa. Zajmują się więc wyłącznie swoimi gminami w myśl zasady: moja chata z kraja. To złe podejście, ale ponieważ w Polsce nie ma obligatoryjnych związków gmin, więc nigdy nie będzie tak, że wszyscy przystąpią do organizacji. Niektórych zniechęcają składki, choć są one symboliczne, niektórzy nie chcą dodatkowo pracować, bo przecież uczestnictwo w komisjach, różnego rodzaju zespołach, w pracach parlamentarnych wymaga wyjazdów, co odbywa się kosztem rodzin, bo od pracy w gminie nikt nas nie zwolni. Z kolei aby oprzeć pracę związku na ekspertach, potrzeba pieniędzy, a te mogą pochodzić jedynie ze składek – i koło się zamyka. Nie ma prostej recepty na aktywizację ludzi. Musimy mieć z nimi lepszy osobisty kontakt oraz lepszą i szybką komunikację, aby informować o rezultatach naszej pracy. Powinniśmy zabiegać o ich poparcie, pytać o opinie i wciągać do współpracy przy rozwiązywaniu konkretnych problemów, także w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

No właśnie, czy KWRiST, zwłaszcza w tym stanie organizacyjnym, jest dziś organem spełniającym nadzieje samorządowców na rzeczywisty dialog z rządem?

W ostatnich latach współpraca z rządem była trudniejsza, bo większość naszych spraw szła ścieżką poselską, omijając Komisję Wspólną. Próbujemy opiniować te regulacje w trybie wniosków wnoszonych przed komisję, ale to okrężna droga i niezbyt skuteczna. Uważam, że trzeba przemyśleć sposób funkcjonowania komisji i zwiększyć wpływ strony samorządowej na programowanie jej pracy. To jedno z najpilniejszych zadań.