System finansowania samorządów do rewizji

Reforma ustrojowa przywracająca Polsce gminy miała miejsce już ponad 30 lat temu. Wtedy gminy otrzymały autonomię, także w sensie finansowym. Kilka lat później do tego grona dołączyły powiaty i województwa, których autonomia finansowa jest istotnie mniejsza. Ukształtowały się w tamtym czasie zręby systemu finansowania JST, które do tej chwili stanowią podstawę ich funkcjonowania.
Patrząc na te trzy (już z górką) dekady możemy zauważyć, że w materii reform systemu finansowania nie wydarzyło się wiele. Z dość poważną zmianą mieliśmy do czynienia od roku 2004, kiedy w życie weszła ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i kilka lat później, gdy poważne zmiany wprowadzono w ustawie o finansach publicznych. Po drodze powstawało wiele propozycji (wychodzących często od środowisk eksperckich, stowarzyszeń samorządów czy struktur rządowych) dotyczących poprawy systemu finansowania (w tym przybierających postać raczej złożonych i kompleksowych reform), np. wprowadzenia PIT-u komunalnego, reformy podatku od nieruchomości czy reformy systemu wyrównywania dochodów. Ostatecznie żadna nie została wprowadzona w życie. Na różnego rodzaju słabości obecnego systemu zwracali wielokrotnie uwagę przedstawiciele środowisk samorządowych.
W ostatnich latach coraz częściej mówi się o trudnościach finansowych JST, stresie finansowym wywołanym pandemią, skutkach wprowadzanych na szczeblu centralnym regulacji. Przychodzi pora, aby system finansowania polskich samorządów poddać rewizji, a także by poszukać pomysłów na ich finansowe wzmocnienie. Nie uda mi się tutaj dokonać kompleksowej oceny i prezentacji postulatów zmian. Chciałabym jednak zwrócić uwagę na kilka elementów, które wydają się ważne.

Zasada subsydiarności, czyli system wyrównawczy

Paweł Swianiewicz odnosząc się do koncepcji federalizmu finansowego (fiscal fededralism) w klasycznym ujęciu Musgrave (1959), Oatesa (1972) i Tiebout (1956) formułuje 9 zasad idealnego systemu finansowania samorządów (P. Swianiewicz, 2011, „Finanse samorządowe. Koncepcje, realizacja, polityki lokalne”, Municipium, Warszawa). Nie sposób tu przeanalizować każdej z nich, dlatego skupię się na dwóch, w mojej opinii niezbędnych do rozwoju samorządów. Pierwsza odnosi się do dobrze znanej, starej zasady życia społecznego, głoszonej już przez Arystotelesa, szczegółowo opisanej w papieskich encyklikach, wpisanej do Traktatu z Maastricht, obecnej w preambule polskiej konstytucji – zasady subsydiarności (nazywanej też zasadą pomocniczości). Podział zadań, a co za tym idzie, także podział dochodów pomiędzy administrację rządową i samorządy, a także pomiędzy poszczególne szczeble samorządów, powinien być zgodny z tą zasadą. Mówi ona o tym, że grupy większe nie powinny przejmować zadań grup mniejszych, a tylko tam, gdzie obywatele nie są w stanie poradzić sobie sami z zadaniem, powinni otrzymać pomoc ze strony państwa.

Co to oznacza dla finansów samorządów? Zdaniem Huberta Izdebskiego zasadę tę należy interpretować wertykalnie, tj. „gdy określone problemy nie mogą być rozwiązane ani siłami społeczeństwa obywatelskiego, ani przez instytucje samorządowe, następować powinna pomocnicza interwencja poziomu wyższego w ramach pionowego podziału władz” (H. Izdebski, 2021, „Solidarność jednostek samorządu terytorialnego a zasada pomocniczości”, Fundacja Batorego, Warszawa). Dodatkowo Izdebski odwołuje się do art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL), którą Polska ratyfikowała w 1994 roku, gdzie mowa jest o ochronie słabszych finansowo społeczności lokalnych. Zapisy sformułowane w tym ustępie odczytuje się w sposób przyznający pierwszeństwo wyrównywaniu pionowemu – z budżetu państwa do jednostek samorządu – przed redystrybucją poziomą, tj. między jednostkami samorządu.
Analizując strukturę dochodów polskich samorządów widzimy, że rzeczywiście – zgodnie z zapisami EKSL – w praktyce naszego systemu wyrównawczego większą rolę odgrywa wymiar pionowy niż poziomy (tabela 1). Środki przekazywane samorządom w ramach części wyrównawczej subwencji ogólnej stanowiły w 2021 roku 4,3 proc. ich dochodów ogółem (17,3 proc. całości systemu wyrównywania), podczas gdy środki rozdysponowane w postaci dystrybucji poziomej (części równoważącej i regionalnej) to jedynie 0,8 proc. dochodów samorządowych (3,4 proc. w całym systemie wyrównywania). Nie jest to jednak prawdziwe dla wszystkich typów samorządów. W przypadku miast na prawach powiatu wspomniana relacja przyjmuje odwrotny kierunek: dystrybucja pozioma wyraźnie dominuje nad pionową (udział części równoważącej w dochodach jest trzykrotnie wyższy niż części wyrównawczej). Co oznacza, że jeśli duże miasta otrzymują wsparcie w ramach systemu wyrównywania to pochodzi ono częściej od innych samorządów niż z budżetu państwa (pamiętając, że system wyrównywania poziomego jest w Polsce obligatoryjny, czyli nie mówimy o dobrowolnej oddolnej solidarności).
Przy miastach na prawach powiatu można więc postawić znak zapytania zastanawiając się nad zgodnością systemu wyrównywania z zasadą pomocniczości. Ktoś mógłby powiedzieć, że to nic dziwnego, że finansowe wsparcie dużych miast z budżetu państwa jest niewielkie, bo najpewniej one go nie potrzebują. Wiemy jednak, że to właśnie duże miasta i ich finanse najbardziej ucierpiały w efekcie dotychczasowych kryzysów finansowych. W ostatnim czasie dużo mówi się o trudnościach finansowych w odniesieniu właśnie do dużych miast.

Jedną z najpoważniejszych słabości naszego systemu wyrównywania jest brak uwzględnienia zróżnicowania potrzeb wydatkowych. Te potrzeby są na pewno wyższe w dużych miastach, które obsługują licznych konsumentów usług komunalnych dojeżdżających do pracy, urzędów, instytucji kultury itp. i które są miejscem koncentracji wielu problemów społecznych. Nasz system uwzględnia jednak przede wszystkim wyrównywanie bazy dochodowej, w zasadzie pomijając popyt na dobra i usługi oraz zróżnicowanie kosztów jednostkowych usług (poza kilkoma fragmentarycznymi i wątpliwymi metodycznie wskaźnikami uwzględnionymi w algorytmach).

Tabela 1. Znaczenie wyrównywania pionowego i poziomego w dochodach samorządów oraz w systemie wyrównawczym (2021)

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych MF

Poza wspomnianym najważniejszym mankamentem naszego systemu wyrównawczego dyskutowane są też inne jego słabości mające raczej charakter usterek technicznych (P. Swianiewicz, 2016, „Wyrównywanie poziome sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego – doświadczenia europejskie”, Studia Regionalne i Lokalne, 17(63), s. 26–55). Najczęściej podnoszona jest kwestia przelewania w obie strony części równoważącej subwencji ogólnej, czyli tzw. podatku janosikowego. Te same jednostki są najpierw płatnikiem, a potem beneficjentem systemu wyrównawczego. Wśród polskich gmin i powiatów jest aż 70 takich, co do których na podstawie oceny systemu wyrównywania można stwierdzić, że są zamożne (płacą janosikowe) i równocześnie biedne (są wspierane środkami z janosikowego; tabela 2). Co dziwniejsze, do tej grupy zalicza się Warszawa i 27 innych miast na prawach powiatu. Nie znam kraju, w systemie którego występuje tego typu irracjonalna komplikacja.

Tabela 2. Liczba płatników i beneficjentów części równoważącej/regionalnej subwencji ogólnej (2021)

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych MF

Krańcowa stawka opodatkowania składkami na podatek janosikowy to kwestia, która powinna być rozstrzygana w drodze debaty politycznej w oparciu o pojęcie solidarności. Niemniej jednak bardzo często słyszymy od przedstawicieli środowisk samorządowych o zbyt dużej jej wysokości w odniesieniu do polskich powiatów. Wynosi ona 98 proc. i jest to wyraźnie więcej niż w systemach innych krajów europejskich. Takie rozwiązanie na pewno nie zachęca samorządów do efektywnego gospodarowania środkami. Podobnie wysoka stawka dotyczyła województw, ale od roku 2015 została obniżona do 59 proc. Stało się tak w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który nakazał zmianę systemu. Nie zajęto się jednak wtedy kompleksową poprawą systemu wyrównawczego, w zamian wprowadzono przepisy przejściowe, które systematycznie przedłużane obowiązują do dziś.

W Polsce subwencja wyrównawcza i równoważąca funkcjonują niezależnie od siebie, co utrudnia prowadzenie spójnej polityki wyrównywania. Niedawno Swianiewicz opisał propozycję wprowadzenia jednolitego systemu, który równocześnie pozbawiony jest najpoważniejszego mankamentu, czyli braku uwzględnienia potrzeb wydatkowych (P. Swianiewicz, 2021, „Mechanizm wyrównawczy dochodów JST w Polsce”, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa). Do drobniejszych usterek systemu wyrównawczego można zaliczyć także to, że przy ustalaniu dochodów stanowiących podstawę wyrównywania w gminach pomijane są niektóre mniej istotne w skali kraju (ale czasami znaczące dla pojedynczych gmin) źródła dochodów, takie jak np. opłata targowa, miejscowa czy uzdrowiskowa.
Możemy zauważyć, że uzupełnienie subwencji ogólnej w ostatnich latach stało się relatywnie istotną częścią subwencji ogólnej (w 2021 r. – 15,9 proc., podczas gdy w poprzednich latach było to zwykle poniżej 1 proc.). Sposób podziału tej części subwencji przypomina jednak bardziej dotacje celowe niż subwencje, przekazywane środki mają zostać przeznaczone na wsparcie finansowe inwestycji w zakresie wodociągów. To wszystko prowadzi do mniejszej przejrzystości systemu wyrównawczego oraz komplikacji w strukturze dochodów samorządów. Tym bardziej, że rola dotacji celowych w finansowaniu samorządów w ostatnich latach staje się niepokojąco wysoka. Zarówno zapisy EKSL, jak i zasady federalizmu finansowego przedkładają subwencje nad dotacjami celowymi jako źródła finansowania samorządów.

Samodzielność finansowa

Druga bardzo ważna zasada idealnego systemu finansowania samorządów mówi o tym, że możliwie duża część ich dochodów powinna pochodzić ze źródeł własnych. System taki sprzyja umacnianiu odpowiedzialności politycznej władz samorządowych wobec mieszkańców (wyborców), a także racjonalizacji wydatków i poszukiwaniu źródeł ewentualnych oszczędności. Dodatkowo zmniejsza presję na wielkość łącznych wydatków publicznych i wzmacnia pozycję samorządu w państwie (samorząd staje się partnerem wnoszącym wkład w finansowanie zadań publicznych). Umożliwia dostosowanie polityki fiskalnej do lokalnych preferencji i zwiększa zainteresowanie władz samorządowych promowaniem lokalnego rozwoju gospodarczego. Z tą cechą wiąże się także negatywna konsekwencja, tj. zwiększenie zróżnicowań pomiędzy biednymi i bogatymi jednostkami. Badania przeprowadzone przez Gendźwiłła i Wiszejko pokazują, że władzom lokalnym wciąż brakuje wewnętrznego potencjału, który byłby niezależny od ocen płynących ze strony centrum. Większe oparcie dochodów samorządowych na dochodach własnych pozwoliłoby ten wewnętrzny potencjał wzmocnić (A. Gendźwiłł, D. Wiszejko-Wierzbicka, 2022, „Polki i Polacy o samorządności”, Fundacja Batorego, Warszawa).
Według definicji zawartej w EKSL dochody własne to takie, które są powiązane z lokalną bazą podatkową, przekazywane samorządom w całości i bezterminowo i wiąże się z nimi pewien zakres swobody podejmowania decyzji np. samorządy mogą ustalać stawki podatków lokalnych. W myśl tej definicji trudno uznać za dochody własne polskie udziały we wpływach z podatków państwowych PIT i CIT. W przypadku powiatów i województw na dochody własne (definiowane zgodnie z przepisami prawa) składają się przede wszystkim środki z tytułu udziału w podatkach państwowych (ok. 80 proc.), reszta to wpływy z usług (głównie z zakresu pomocy społecznej oraz geodezji i kartografii) i różnych opłat (np. komunikacyjnej), a także wpływy z majątku. Na szczeblu gminnym autonomiczne źródła dochodów (z pominięciem wpływów z PIT i CIT) stanowią kilkanaście procent dochodów ogółem. W Europie znajdziemy kraje, w których udział ten wynosi ponad 50 proc. (np. Szwecja, Dania, Finlandia, Szwajcaria).
Ojcowie federalizmu finansowego podkreślali, że samorządy muszą dysponować znaczącymi i efektywnymi źródłami własnych dochodów, w tym podatkowych (te od nieruchomości są postrzegane jako najbardziej odpowiednie dla szczebla lokalnego) oraz pochodzących z opłat za usługi lokalne. Ważnym elementem poprawy systemu finansowania samorządów powinno być zwiększenie dochodów własnych. Dotychczas pojawiło się już wiele pomysłów na bardziej efektywne dochody własne, w tym reforma najważniejszego podatku lokalnego, tj. podatku od nieruchomości (poza zmianą konstrukcji całego systemu, w tym połączeniem podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego, pojawiały się też pomysły stosowania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości mieszkaniowych tylko dla jednego mieszkania posiadanego przez podatnika), wprowadzenie lokalnej części podatku dochodowego PIT (tzw. PIT komunalny), lokalnego podatku obrotowego (od sprzedaży towarów i usług konsumpcyjnych) lub innych dodatkowych źródeł dochodów własnych. Nie było jednak woli po stronie rządowej i ustawodawców, aby tymi propozycjami zająć się bardziej szczegółowo. Preferuje się wprowadzanie programów dotacyjnych, w przypadku których rozdział funduszy budzi różnego rodzaju wątpliwości, w tym dotyczące postaw klientelistycznych i niewystarczającego uwzględnienia realnej hierarchii potrzeb.

Wzmocnienie dochodów własnych mogłoby nastąpić także poprzez bardziej efektywne wykorzystanie niektórych opłat lokalnych oraz opłat za usługi lokalne. Na przykład opłaty adiacenckiej, opłaty reklamowej, opłat za parkowanie poprzez rozszerzanie stref płatnego parkowania, pobieranie opłat w weekendy oraz stosowanie maksymalnych opłat i kar za nielegalne parkowanie.
Komisja Skarbników Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza ogłosiła w zeszłym roku stanowisko w sprawie pilnych działań wzmacniających dochody jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z postulatów jest zwiększenie udziałów w PIT dla samorządów – docelowo do 100 proc. Nawiązuje on do jednej z zasad federalizmu finansowego, tzw. zasady rozdziału źródeł dochodów, zgodnie z którą każdy szczebel władzy ma swoje odrębne źródła dochodów. W efekcie system staje się bardziej przejrzysty w tym sensie, że mieszkańcy mogą powiązać swoje podatki bezpośrednio z usługami publicznymi, które otrzymują.

Potrzeba zmian

Autorzy raportu „Polki i Polacy o samorządności” podkreślają potrzebę postawienia pytania o to, jak samorządy mają wyjść z „pułapki inwestora” – wizji samorządu, według której władze lokalne stają się tylko agencjami wyspecjalizowanymi w staraniach o zewnętrzne finansowanie i realizacji projektów inwestycyjnych. Wzmocnienie samodzielności finansowej samorządów wydaje się w tym kontekście odpowiedzią idealną lub bliską ideałowi.
Porównując relację dochodów samorządowych do PKB w różnych krajach europejskich wydaje się, że sytuacja w Polsce wygląda relatywnie dobrze (w 2021 r. – 14,8 proc., podczas gdy średnia w UE wynosi 11,4 proc.). Po pierwsze, trzeba pamiętać, że dochody te zawierają niektóre programy rządowe, dla których samorządy są tylko dystrybutorem, np. 500+ (zmiana nastąpiła od 1 stycznia 2022 r., środki są teraz obsługiwane przez ZUS). Po drugie, o czym była mowa wcześniej, kluczowa jest rola autonomicznych dochodów własnych (ich udział w budżetach nie przekracza 20 proc. i ze wszech miar warto uczynić to co możliwe, aby go zwiększyć) oraz zmian w strukturze dochodów samorządowych.

Nasz system obfituje w elementy, które nie sprzyjają jego przejrzystości:
– dochody własne w większości składają się ze źródeł niespełniających ich definicji,
– coraz większa część subwencji ogólnej tj. uzupełnienie bardziej przypomina dotacje celowe niż subwencje,
– powstała nowa część subwencji ogólnej: rozwojowa (w zamyśle po to, aby rekompensować samorządom utraty wpływów z PIT), tyle że mechanizm jej podziału budzi wątpliwości. Nie nawiązuje do wartości utraconych wpływów z PIT, części składowe zdają się raczej premiować te jednostki, które inwestowały lub zdynamizowały swoje inwestycje w ostatnim czasie (w ten sposób pośrednio wzmacniając jednostki, które otrzymały wsparcie w ramach inwestycyjnych dotacji rządowych).
Potrzebna jest kompleksowa reforma systemu finansowania obejmująca, z jednej strony, wzmocnienie finansowe samorządów poprzez zwiększenie ich dochodów własnych, z drugiej zaś zawierająca poprawiony i wzmocniony system wyrównawczy.

*adiunkt w Katedrze Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego

Fot. Pixabay